Tezy
Przepis art. 82 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie danych osobowych mógł stanowić podstawę prawną pozyskania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] z Domu Maklerskiego Banku [...] S.A. Informacji podatkowej oraz danych osobowych dotyczących podatników (w tym danych osobowych skarżącego A. M.), który dokonał zbycia w 1999 r. akcji pracowniczych Banku [...] S.A. w W. (w zakresie ilości akcji pracowniczych zbytych w 1999 r.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzat Borowiec (spr.) Ewa Dzbeńska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Domu Maklerskiego Banku [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1251/07 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. M. na rzecz Domu Maklerskiego Banku [...] S.A. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1251/07, po rozpoznaniu skargi A. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2006 r., w pkt 2 określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości i w pkt 3 zasądził od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego kwotę 231,25 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej: GIODIO) decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił uwzględnienia wniosku A. M. o stwierdzenie naruszenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] oraz Dom Maklerski [...] S.A. w W. przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą", a także o nakazanie tym podmiotom usunięcia jego danych.
W uzasadnieniu decyzji podał, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa - [...], działając na podstawie art. 15 i 17 Ordynacji podatkowej, pismem z dnia 15 września 2005 r. przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego Łódź - [...] (Naczelnik), w celu ewentualnego wykorzystania w postępowaniu podatkowym, informację z dnia [...] sierpnia 2005 r. uzyskaną z Domu Maklerskiego [...] S.A. (dalej Dom lub DM[...]) w sprawie dochodu uzyskanego w 1999 r. podlegającego opodatkowaniu z odpłatnego zbycia akcji pracowniczych [...] S.A. w W. Do przedmiotowego pisma została dołączona lista osób, zawierająca m.in. dane osobowe skarżącego. Pismem z dnia [...] października 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź - [...], powołując się na art. 82 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie informacji podatkowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 240, poz. 2061 ze zm.), zwrócił się do
DM[...] o uzupełnienie danych przekazanych na żądanie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - [...] w zakresie ilości zbytych akcji pracowniczych i udostępnienie informacji dotyczących 13 podatników, w tym skarżącego. Dom Maklerski [...] S.A. informacji tych udzielił pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Kopia tego ostatniego pisma oraz kopia pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - [...] została włączona do akt postępowań podatkowych, w tym do akt dotyczących skarżącego. Ponadto GIODO stwierdził, że do Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] nie wpłynęło żądanie skarżącego o udzielnie mu informacji, o których mowa w art. 33 ustawy o ochronie danych osobowych.
W ocenie organu, ww. Naczelnik był uprawniony do pozyskania danych skarżącego na podstawie art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zaś Dom był zobowiązany do ich przekazania. Zaszła zatem przesłanka do przetwarzania (przekazania i pozyskania) danych osobowych skarżącego przez te dwa podmioty w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego niewypełnienia przez Naczelnika ww. Urzędu obowiązku informacyjnego określonego w art. 25 ust. 1 ustawy, organ wskazał, na treść art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy, który zwalnia z tego obowiązku podmioty publiczne działające na podstawie przepisów prawa. Brak również podstaw do wypełniania tego obowiązku z art. 33 cyt. ustawy, gdyż skarżący nie występował do Urzędu o udzielenie mu informacji w trybie tego przepisu.
Odnośnie zgłoszonego przez skarżącego żądania usunięcia przez Dom Maklerski [...] S.A. jego danych osobowych organ wskazał na § 89 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych oraz banków powierniczych (Dz.U. z 2006 r. Nr 2, poz. 8), według którego firma inwestycyjna, w tym np. dom maklerski, przechowuje i archiwizuje stosowne dokumenty przez co najmniej 5 lat od dnia sporządzenia lub otrzymania. W ocenie organu jest to okres minimalny, który stosownie do potrzeb firmy, wynikających np. z pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego i gospodarczego, może być przez firmę przedłużony. Nie jest również możliwe nakazanie usunięcia danych osobowych skarżącego przez Naczelnika, gdyż obowiązek ich archiwizowania wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673 ze zm.).
Organ uznał również za bezpodstawny zarzut skarżącego, iż jego dane są przetwarzane w zbiorze, który nie został zgłoszony do rejestracji GIODO, gdyż dane te pozyskane przez Naczelnika nie zostały włączone do odrębnego zbioru danych osobowych.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. podniósł, iż wnosił o przeprowadzenie przez organ trzech odrębnych postępowań administracyjnych: 1) o nakazanie usunięcia danych przez Dom, 2) o nakazanie usunięcia danych pracowników i byłych pracowników, którzy sprzedali akcje [...] S.A. i zakazanie ich udostępniania organom podatkowym, 3) o stwierdzenie naruszenia ustawy przez Naczelnika i usunięcie tych danych i zbiorów danych powstałych w sposób niezgodny z prawem. Swoimi żądaniami wszczął więc trzy postępowania, a zatem w każdym z nich organ powinien wydać odrębną decyzję. Ponadto zarzucił, że nie uwzględniono zgłoszonych przez niego wniosków dowodowych o przesłuchanie wielu osób. Nie przesłano mu także kopii żądanych dokumentów z akt sprawy, przez co naruszono art. 7, 8, 9, 10, 73 § 2 K.p.a. Stwierdził też, iż decyzja GIODO nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem A. M., art. 82 Ordynacji podatkowej może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy pozyskiwanie danych nie
dotyczy danych zawartych na rachunkach bankowych i maklerskich. W przypadkach, gdy chodzi o dane z tych rachunków, zastosowanie powinien mieć art. 182-185 Ordynacji podatkowej. W ocenie skarżącego naruszono również art. 159 obowiązującej w 2005 r. ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, statuującego obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej m.in. przez osoby wchodzące w skład organów domu maklerskiego. A. M. ponowił też zarzut naruszenia art. 25 i 33 cyt. ustawy. Wskazał, że urzędnicy Urzędu Skarbowego Łódź - [...] nie byli podmiotem postępowania sprawdzającego wymaganego przez ustawę o ochronie informacji niejawnych, co oznacza, że akta postępowań podatkowych, w tym jego akta, były udostępniane nieuprawnionym osobom, a Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź - [...] nie zarejestrował w GIODO stworzonego przez siebie zbioru danych osobowych.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] maja 2007 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że nie prowadził postępowania w przedmiocie danych osobowych pracowników i byłych pracowników [...], którzy sprzedali swoje akcje, dotyczącego zakazu udostępniania tych danych organom podatkowym, a jedynie postępowanie dotyczące danych skarżącego, wobec których odmówił wydania takiego nakazu. Nie stwierdził bowiem, aby były one przekazane i pozyskane wbrew prawu. Ponadto, wyjaśnił, iż zgodnie z wnioskiem skarżącego przeprowadził dwa postępowania - pierwsze - w sprawie przetwarzania danych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - [...] (postępowanie inne, niż niniejsze), a drugie - w sprawie przetwarzania danych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] i Dom Maklerski [...] S.A. Odnosząc się do zarzutu o charakterze procesowym, powtórzył swoje stanowisko co do wykładni Ordynacji podatkowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, iż Ordynacja podatkowa nie przewiduje wszczęcia i prowadzenia zbiorowych postępowań podatkowych. Natomiast Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych niezasadnie przyjął, że Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź-[...] był uprawniony do pozyskania jego danych osobowych w oparciu o przepis art. 82 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zaś Dom Maklerski [...] S.A. w Warszawie do ich przekazania, albowiem były one objęte tajemnicą zawodową określoną w art. 4 pkt 18 obowiązującej w 2005 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz.U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937 ze zm.). Ponadto, wskazał, że w odwołaniu od decyzji podatkowej Naczelnika z dnia [...] grudnia 2005 r. zawarł wyraźne żądanie udzielenia mu informacji, tj. wykazu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zgodnie z art. 33 i 34 ustawy o ochronie danych osobowych. Ponowił wobec GIODO zarzut
wadliwej interpretacji Ordynacji podatkowej i obowiązującej w 2005 r. cyt. ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (art. 159 i 160 tej ustawy), niezasadnego oddalenia wniosków dowodowych. Stwierdził także, iż jego zdaniem organ niezasadnie "przywłaszczył" sobie uprawnienia do orzekania o opłacie skarbowej od jego wniosku o wszczęcie postępowania, ponowił zarzuty naruszenia prawa procesowego, niewłaściwego połączenia postępowań w odrębnych sprawach, zignorowania faktu, że Naczelnik nie dopełnił obowiązków informacyjnych określonych w art. 25 i 33 ustawy i nie zarejestrował stworzonego przez siebie zbioru w rejestrze prowadzonym przez GIODO. Zarzucił również, iż ww. Naczelnik bezprawnie dopuścił do jego akt podatkowych pracowników Urzędu nieposiadających poświadczenia bezpieczeństwa wymaganego przez ustawę o ochronie informacji niejawnych. Ponadto, skarżący ponowił wnioski dowodowe, które organ administracji oddalił oraz powołał się na wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 333/06., w
którym w analogicznej sprawie uznano, że przekazanie danych osobowych w trybie art. 82 § 1 Ordynacji podatkowej było bezprawne. Zdaniem skarżącego, organ naruszył także art. 2, 32 i 51 ust. 3 Konstytucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne.
Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut skarżącego dotyczący połączenia złożonych przez niego trzech wniosków o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przetwarzania danych. Powołując treść art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał, że w sprawie zaszły przesłanki do łącznego rozpatrzenia wniosków skarżącego dotyczących Urzędu Skarbowego Łódź - [...] i Domu Maklerskiego [...] S.A. Ewentualny brak formalnego postanowienia łączącego te sprawy nie zmienia oceny, że ich połączenie było prawidłowe. Natomiast z akt administracyjnych wynika, iż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, prowadzi odrębne postępowanie dotyczące przetwarzania danych skarżącego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa - [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie może zostać również uznany za skuteczny zarzut braku reakcji organu na ewentualne zaniechanie zgłoszenia zbioru danych do rejestracji przez Generalnego Inspektora, gdyż postępowanie rejestracyjne, stosownie do rozdziału 6 ustawy o ochronie danych osobowych, toczy się pomiędzy administratorem, a GIODO.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu skarżącego zignorowania przez organ faktu, iż do danych objętych tajemnicą skarbową zostały dopuszczone osoby niemające poświadczenia bezpieczeństwa osobowego wymaganego przez ustawę z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.). Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odpowiada bowiem za egzekucję prawa publicznego dotyczącego ochrony prywatności i danych osobowych, a nie ochrony informacji niejawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niedopełnienia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź -[...] obowiązku informacyjnego z art. 25 ust. 1 i art. 33 ustawy o ochronie danych, podzielił stanowisko organu, że art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy zwalnia z obowiązków informacyjnych określonych w ust. 1 tego administratora, którego zalicza się do administratorów ze sfery publicznej przetwarzających dane na podstawie przepisów prawa. Niewątpliwie ww. Naczelnik jest takim administratorem. Natomiast przepis art. 33 ustawy o ochronie danych osobowych zobowiązuje administratora do informowania osoby, której dane dotyczą o przysługujących jej prawach wyłącznie na złożony przez nią wniosek. Tymczasem, z akt postępowania wynika, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze, skarżący powołał się co prawda (w odwołaniu od decyzji podatkowej z [...] grudnia 2005 r.) na art. 33 i 34 ustawy o ochronie danych osobowych, to jednak w odwołaniu tym zażądał
"udostępnienia wykazu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy", zaś przyczyną jego żądania było zweryfikowanie, czy "materiał dowodowy jest pełny i czy nie pominięto określone dokumenty w aktach". Tak sformułowanego żądania nie można było odczytać jako wezwania do udzielenia informacji, o których stanowi art. 33 cyt. ustawy.
Oceniając zasadność powołanych przez skarżącego w skardze zarzutów natury procesowej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 73 K.p.a., uprawnia stronę do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Może ona także żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem. Nie jest natomiast uprawniona do otrzymania od organu sporządzonych przez niego kopii akt lub ich części. W związku z oddaleniem przez organ zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania wniosków dowodowych wskazał, że wnioski te nie mogą zmierzać do "udowodnienia" prawidłowości lub wadliwości stosowania prawa. Prawo, w tym jego interpretacja, nie może być dowodzone za pomocą jakichkolwiek środków dowodowych, w tym świadków, czy ekspertów. Świadkowie świadczą o faktach, a nie o przepisach. Ponadto, Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony i oceniony w sposób
prawidłowy, zaś skarżący poza twierdzeniem, że decyzje w zakresie uzasadnienia faktycznego nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a., nie wskazał, na czym ta wadliwość w sferze ustalenia faktów polegała.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Naczelnika i DM[...] art. 82 § 1, art. 182 § 1 i 2 oraz art. 183 Ordynacji podatkowej, a następnie braku prawnej reakcji organu na to naruszenie Sąd pierwszej instancji wskazał na niekonsekwencję organu, który w decyzji z dnia [...] października 2006 r. stwierdził, że Naczelnik był uprawniony do otrzymania, a Spółka zobligowana do przekazania danych skarżącego na podstawie art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji (str. 4 decyzji z [...] października 2006 r.). Z kolei w decyzji z [...] maja 2007 r. (str. 9 tej decyzji) organ powtórzył pozytywną ocenę pozyskania danych skarżącego na podstawie wyżej wymienionego przepisu Ordynacji, ale jednocześnie (na str. 10) wyraził już ostrożniejszą ocenę postępowania podmiotów dysponujących danymi skarżącego. Wskazał mianowicie, że "Generalny Inspektor nie jest natomiast władny do oceny, czy ww. organ właściwie zastosował ww. przepis prawa (...)", por. wyrok NSA z 2 marca 2001 r. o sygn. II SA 401/00 (publ. "Wokanda" 2001/9/33).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest zatem jasne, czy organ podjął się oceny legalności przetwarzania danych skarżącego przez Dom i Naczelnika, tj. czy znalazł dla ich przekazania i pozyskania przesłankę legalizującą z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, czy też od tej oceny się uchylił uznając, że nie jest do niej uprawniony.
W konsekwencji stwierdził, iż powyższe sprzeczności w zaskarżonej decyzji stanowiłyby wystarczające, samoistne uzasadnienie jej uchylenia. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, powinien bowiem jednoznacznie określić, czy Naczelnik i DM[...] prawidłowo powołały się na art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Brak jednoznacznego stanowiska organu w tej sprawie należałoby uznać za uchybienie procesowe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Przyjmując zatem, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w niniejszej sprawie pozytywnie ocenił zastosowanie przez organ art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z taką oceną nie można się zgodzić. Przepis ten ustanawia bowiem jedynie ogólne, "wstępne" uprawnienie organu podatkowego do otrzymania informacji mogącej mieć wpływ na powstanie lub wysokość zobowiązania podatkowego. W ten sposób pozyskana informacja może stanowić impuls dla wszczęcia postępowania podatkowego. Taką interpretację potwierdzają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 24 grudnia 2002 r. w sprawie informacji podatkowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 152, poz. 1489 ze zm.), w tym wzór takiej informacji stanowiący załącznik do tego rozporządzenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, art. 82 § 1 Ordynacji podatkowej nie dotyczy pozyskiwania danych np. z banku oraz domu maklerskiego. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że art. 182 i 183 Ordynacji podatkowej nie ma żadnej nowej treści normatywnej i jest zbędny. A zatem pozyskanie danych osobowych z banku oraz - jak stanowi art. 182 § 2 Ordynacji - z domu maklerskiego - możliwe będzie tylko po wszczęciu postępowania podatkowego, a dodatkowo - po spełnieniu dalszych warunków określonych w art. 183 Ordynacji podatkowej. W niniejszej sprawie pierwszą czynnością Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] było pozyskanie danych osobowych skarżącego z Domu Maklerskiego [...] S.A. przed wszczęciem postępowania podatkowego, z naruszeniem innych ograniczeń wynikających z art. 182 i 183 Ordynacji, a także bez weryfikacji wniosku wymaganej przez art. 185 tej ustawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obydwaj administratorzy danych, tj. ww. Naczelnik i ww. Dom, przetworzyli dane skarżącego (z
jednej strony pozyskały, z drugiej przekazały) z naruszeniem prawa. Wskazał przy tym, że podobny wniosek został zawarty także w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Gd 333/06.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, iż skarżący żądał od GIODO nakazania usunięcia jego danych osobowych ze zbioru danych prowadzonego przez Naczelnika jako danych pozyskanych niezgodnie z prawem i wydania tożsamego nakazu wobec Domu Maklerskiego [...] S.A. oraz zakazu udostępniania przez Dom jego danych osobowych organom podatkowym, a także stwierdzenia naruszenia ustawy przez Naczelnika. Podkreślił, że art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zawiera otwarty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez GIODO (ustawa używa tu formuły "w szczególności"). Skoro zatem skarżący zgłosił żądanie stwierdzenia niezgodności pozyskania przez Naczelnika jego danych osobowych, to konieczne będzie przeanalizowanie w dalszym postępowaniu, czy takie rozstrzygnięcie jest prawnie możliwe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest to sprawa obojętna dla sytuacji prawnej skarżącego - stwierdzenie takiej niezgodności w decyzji administracyjnej może mieć znaczenie np. dla dochodzenia ewentualnych
roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie wydane w sprawie decyzje uchylił. O wstrzymaniu wykonania orzekł w oparciu o art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych i Dom Maklerski [...] S.A. w Warszawie.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzut:
- naruszenia przepisów prawa materialnego art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j. t. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zw. z art. 82 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j. t. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), poprzez błędną wykładnię ww. przepisu Ordynacji podatkowej polegającą na przyjęciu, że GIODO może zakwestionować rozstrzygnięcia organów podatkowych, a ponadto, że przepis ten nie może stanowić: podstawy prawnej do przetwarzania (pozyskania) przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...], z siedzibą w Łodzi przy ul. [...], danych osobowych A. M. zam. w Łodzi przy ul. [...] z Domu Maklerskiego [...] S.A., z siedzibą w W. przy ul. [...], podczas, gdy przepis ten zarówno upoważniał Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] do żądania udostępnienia danych osobowych A. M. z Domu Maklerskiego [...] S.A., jak również upoważniał Dom Maklerski [...] S.A. do przekazania przedmiotowych danych
Naczelnikowi Urzędu Skarbowego Łódź - [...],
- naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na przyjęciu, iż przepis ten upoważnia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do wydania decyzji administracyjnej, w której osnowie zawarte zostanie jedynie stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, w sytuacji gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, że w przypadku stwierdzenia powyższego naruszenia organ ochrony danych osobowych zobowiązany jest do wydania nakazu przywracającego stan zgodny z prawem,
- naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że uzasadnienie decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) jest nieczytelne i nie odpowiada wymogom 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez, gdy z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika, iż Generalny Inspektor uznał, że podstawę prawną do pozyskania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] danych osobowych A. M. z Domu Maklerskiego [...] S.A. stanowił przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w przedmiotowej sprawie, informacje pozyskane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-[...] od Domu Maklerskiego [...] S.A., stanowiły podstawę do wydania przez ten organ decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. (Nr [...]), określającej wysokość zobowiązania podatkowego Skarżącego i jego małżonki. Przedmiotowa decyzja została także poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi co do zasady utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego (decyzja z dnia [...] maja 2006 r. [...]). Zatem, skoro w toku kontroli instancyjnej organów podatkowych nie uznano, iż przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie mógł stanowić podstawy do pozyskania danych osobnych Skarżącego, a wręcz przeciwnie Izba Skarbowa w Łodzi orzekła na podstawie pozyskanego w tym trybie materiału dowodowego - to GIODO nie był władny do oceny, czy organ podatkowy prowadząc postępowanie dowodowe nie naruszył przepisów Ordynacji podatkowej.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podtrzymał również stanowisko, iż nie jest władny do oceny w jakim trybie w przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź - [...] powinien był wystąpić do Domu Maklerskiego [...] S.A. Podkreślił, iż w tej sprawie badał bowiem jedynie kwestię przetwarzania danych osobowych skarżącego i uznał, że w związku z wystąpieniem przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] o dane osobowe Skarżącego w trybie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, podstawą do pozyskania przedmiotowych danych osobowych przez ww. organ stanowił przepis prawa, a w związku z tym przesłanką legalizującą proces przetwarzania danych osobowych skarżącego był art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.
Ponadto, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w świetle przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz wypowiadanych na ich tle poglądów doktryny, wbrew temu co zasugerował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przepis art. 82 § 1 pkt 1 cyt. ustawy, mógł stanowić podstawę do pozyskania danych osobowych Skarżącego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] z Domu Maklerskiego [...] S.A. i nie został wyłączony przez art. 182 tej ustawy.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podkreślił, iż przepis art. 82 Ordynacji podatkowej wprowadza trzy tryby uzyskiwania przez organy podatkowe informacji podatkowych, a mianowicie: 1) na pisemne żądanie, 2) bez wezwania (automatycznie i samoistnie) oraz 3) na zasadach i w zakresie określonym odrębnymi ustawami. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że tryb sporządzania i przekazywania informacji na żądanie organu podatkowego (a więc tryb zastosowany w przedmiotowej sprawie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...]) powinien mieć z reguły zastosowanie w postępowaniu podatkowym, w kontroli podatkowej oraz w czynnościach sprawdzających. Reguła ta nie oznacza jednak niedopuszczalności żądania przez organy podatkowe informacji ad hoc i to nawet poza prowadzonymi postępowaniami (B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, R. Hauser, A. Kabat, S. Babiarz, B. Dauter, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie IV, s. 929).
W skardze kasacyjnej stwierdzono również, iż niezrozumiałe jest stanowisko Sądu, że przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie dotyczy pozyskiwania danych osobowych z banku oraz domu maklerskiego. Stosownie do treści ww. przepisu, podmiotowy zakres obowiązku sporządzania i przekazania informacji podatkowych został zaadresowany do osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Oznacza to, iż przepis ten ma zastosowanie do Domu Maklerskiego [...] S.A.
Z powyższego wynika zatem, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź - [...], działając w oparciu o art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, był umocowany do żądania od Domu Maklerskiego [...] S.A. informacji podatkowej oraz danych osobowych dotyczących podatników (w tym danych osobowych A. M.), którzy dokonali zbycia w 1999 r. akcji pracowniczych [...] S.A. w Warszawie (w zakresie ilości akcji pracowniczych zbytych w 1999 r.).
Ponadto, w ocenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź - [...], jako organ podatkowy był uprawniony do przetwarzania danych osobowych A. M. w oparciu o art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych - co w sposób wyraźny Generalny Inspektor wskazał w uchylonej przez Sąd decyzji z dnia [...] maja 2007 r. (str. 10 tej decyzji). Tym samym niezasadny jest zawarty w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji zarzut, iż Generalny Inspektor nie określił w sposób klarowny i jednoznaczny, czy Naczelnik Urzędu Skarbowego Łódź - [...] i Dom Maklerski [...] S.A. prawidłowo powołały się na art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych autor skargi kasacyjnej podał, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, organ jest zobowiązany do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. O ile więc można przychylić się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że katalog czynności wymienionych w pkt 1-6 art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, nie jest zamknięty (nie wyczerpuje wszystkich czynności, które powodują przywrócenie stanu zgodnego z prawem), to w żadnym wypadku nie można uznać, że w decyzji administracyjnej - nakazie, organ ochrony danych osobowych może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Przepis art. 18 ust. 1 cyt. ustawy bowiem jednoznacznie wskazuje, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej;
nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zatem Generalny Inspektor nie może w decyzji administracyjnej stwierdzić jedynie naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i zaniechać nakazania przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie podzielił również sformułowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecenia, że w przedmiotowej sprawie organ ochrony danych osobowych mógłby wydać decyzję, w której zostałby zawarty nakaz zaprzestania udostępniania danych skierowany na przyszłość. Wydanie decyzji administracyjnej następuje bowiem w oparciu o konkretny stan faktyczny, a zatem nie można w drodze decyzji administracyjnej nakazywać zaprzestania przetwarzania danych osobowych w odniesieniu do hipotetycznych stanów faktycznych. Jako niezrozumiałe autor skargi kasacyjnej ocenił wskazanie Sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie w decyzji naruszenia przepisów prawa może mieć znaczenie dla Skarżącego "dla dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych przez sądem powszechnym". Podkreślił, iż sąd orzekający o ewentualnych roszczeniach odszkodowawczych nie jest związany ustaleniami dokonanymi przez organ ochrony danych osobowych.
Dom Maklerski [...] S.A. w W. zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:
1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na uznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy o postępowaniu w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo niewykazania przez WSA w Warszawie wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy.
Wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie uznał, że "uzasadnienie prawne wydanych w sprawie decyzji, zwłaszcza decyzji z [...] maja 2007 r., jest nieczytelne i nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.", a "sprzeczności w zaskarżonej decyzji stanowiłyby wystarczające, samoistne uzasadnienie jej uchylenia". WSA nie wykazał jednak, jaki wpływ na wynik postępowania przez Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych mogło mieć naruszenie ww. przepisu. Oznacza to, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że nie naruszały one ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów o postępowaniu w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów nastąpiło przez błędne uznanie, że decyzje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów o postępowaniu, co oznacza, że naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik postępowania;
3) naruszenie art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 182 § 2 i art. 183 Ordynacji podatkowej przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że "art. 182 Ordynacji stanowi (...) lex specialis wobec art. 82 § 1 tej ustawy. (...) oraz, że art. 82 § 1 Ordynacji nie dotyczy pozyskiwania danych np. z banku oraz domu maklerskiego. W przeciwnym razie należałoby dojść do konkluzji, że art. 182 i 183 Ordynacji podatkowej nie ma żadnej nowej treści normatywnej i jest zbędny. (...) Pozyskanie danych osobowych z (...) domu maklerskiego - możliwe będzie tylko po wszczęciu postępowania podatkowego, w razie niewystarczających informacji zebranych dotychczas w tym postępowaniu, a dodatkowo - po spełnieniu dalszych warunków określonych w art. 183 Ordynacji.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna polegać na uznaniu, że przepisy art. 182 § 2 i 183 Ordynacji podatkowej, będące przepisami o postępowaniu, w niczym nie ograniczają uprawnienia organu podatkowego do żądania od domu maklerskiego (przed wszczęciem postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej w konkretnej sprawie) informacji o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę. Przepisy te stanowią odrębną od art. 82 i art. 83 Ordynacji podatkowej podstawę prawną, umożliwiającą organom podatkowym dostęp w toku prowadzonego postępowania podatkowego do informacji o rachunkach inwestycyjnych strony tego postępowania, jeżeli z dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu wynika potrzeba uzupełnienia tych dowodów lub ich porównania z informacjami pochodzącymi z domu maklerskiego.
W tym znaczeniu przepisy art. 182 § 2 i 183 Ordynacji podatkowej nie ustanawiają wyjątku od przewidzianego w art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej ogólnego, materialnoprawnego uprawnienia organu podatkowego do żądania od domu maklerskiego informacji o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę.
Z tych względów Dom Maklerski [...] S.A. uważa, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien oddalić skargę, uznając, że organy podatkowe mogły żądać od DM[...] przekazania informacji dotyczących rachunku inwestycyjnego A. M., o których mowa w art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a DM[...] obowiązany był przekazać te informacje organom podatkowym na ich żądanie. Działania organów podatkowych i DM[...] nie naruszały zatem przepisów o ochronie danych osobowych.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Dom Maklerski [...] S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpatrzenie sprawy i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni przepisów art. 82 § 1 pkt 1, art. 182 § 2 i 183 Ordynacji podatkowej, pominął w swoich rozważaniach okoliczność, że przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest przepisem prawa materialnego, nakładającym obowiązki na określone podmioty, a przepisy art. 182 § 2 i 183 Ordynacji podatkowej są przepisami o postępowaniu, określającymi uprawnienia organu podatkowego i strony tego postępowania. Już sama ta okoliczność wyklucza możliwość uznania, że "art. 182 Ordynacji stanowi (...) lex specialis wobec art. 82 § 1 tej ustawy". Relacja lex specialis - lex generalis nie może zachodzić pomiędzy przepisami prawa o postępowaniu i przepisami prawa materialnego.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził także, iż żądanie udzielenia informacji, o którym mowa w art. 182 § 1 Ordynacji podatkowej następuje w drodze postanowienia (art. 182 § 4 Ordynacji podatkowej). Powyższe przepisy mogą być zastosowane tylko w toku postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej (zob. art. 292 Ordynacji podatkowej) i tylko, jeżeli z dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu wynika potrzeba uzupełnienia tych dowodów lub ich porównania z informacjami pochodzącymi z banku (domu maklerskiego).
Hipoteza art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej dotyczy zupełnie innych sytuacji i innych stanów faktycznych. Na podstawie tego przepisu organ podatkowy może żądać od domu maklerskiego informacji o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego wszystkich osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę, a nie wyłącznie informacji dotyczących strony toczącego się postępowania podatkowego. Uzyskane w ten sposób informacje mogą dopiero stanowić podstawę do wszczęcia kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego z udziałem konkretnych podatników.
Zdaniem kasatora, w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi Sąd pierwszej instancji powinien uznać, że sporządzanie i przekazywanie informacji przez banki i domy maklerskie, unormowane obecnie w art. 82 i 83 Ordynacji podatkowej, to kolejna, obok art. 182 i 183 Ordynacji podatkowej, instytucja umożliwiająca organom podatkowym dostęp do rachunków bankowych. Na podstawie art. 82 § 1 Ordynacji podatkowej mogą zostać zobowiązane do sporządzania i przekazywania informacji wszystkie rodzaje podmiotów, z wyjątkiem osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej. Podmioty te nie muszą być (i zwykle nie są) podatnikami w zakresie podatków, których informacje dotyczą. Treść informacji związana jest z szeroko rozumianym obrotem i stosunkami gospodarczymi. Informacje wymagane na podstawie wniosku organu podatkowego (art. 82 § 1 pkt 1 O.p.) są powiązane, przynajmniej potencjalnie, z powstawaniem obowiązku podatkowego lub wymiarem podatku. Organ podatkowy w kierowanym do przedsiębiorcy wniosku określa
zakres żądanych informacji (art. 82 § 5 O.p.), ale nie musi wskazywać innych szczegółów związanych ze sprawą. Adresat nie jest uprawniony do badania zasadności wniosku ze względu na przydatność wymaganych informacji dla działań organu podatkowego. Dlatego w sprawie będącej przedmiotem skargi organy administracji uznawały, że DM[...] ma obowiązek udostępnić właściwemu organowi podatkowemu dane swoich klientów, w tym dane A. M., na żądanie zgłoszone na podstawie art. 82 Ordynacji podatkowej.
Skoro zatem działania DM[...] i organów podatkowych w sprawie będącej przedmiotem skargi były zgodne z prawem, to nie naruszały także przepisów o ochronie danych osobowych.
A. M. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
W niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały złożone przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w Warszawie oraz Dom Maklerski [...] S.A. w Warszawie i oparte zostały na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
Na zasługujący na uwzględnienie i oparty na usprawiedliwionej podstawie należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zarzut naruszenia prawa materialnego art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych w związku z art. 82 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (w skrócie O.p.) poprzez błędną wykładnię tego ostatniego przepisu polegającą na przyjęciu, że nie mógł on stanowić podstawy prawnej do przetwarzania (pozyskanie) przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] z siedzibą w Łodzi danych osobowych skarżącego A. M. z Domu Maklerskiego [...] S.A. w W.
Jako zasadny ocenić należy również zarzut skargi kasacyjnej Biura Maklerskiego [...] S.A. wskazujący na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 82 § 1 pkt 1 w związku z art. 182 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa polegającej na uznaniu, że art. 82 § 1 pkt 1 cyt. ustawy nie dotyczy pozyskiwania danych z banku oraz domu maklerskiego oraz, że przepis art. 182 stanowi lex specialis wobec art. 82 § 1 tej ustawy.
Wskazać należy, iż ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych (art. 2 ust. 1 ustawy).
Dla oceny legalności procesu przetwarzania danych osobowych zasadnicze znaczenie ma przepis art. 23 ustawy. W ustępie 1 tego przepisu zostały bowiem enumeratywnie wymienione samodzielne i autonomiczne przesłanki przetwarzania danych osobowych. Zatem warunkiem przyznania procesowi przetwarzania danych osobowych waloru legalności jest wykazanie przez podmiot przetwarzający te dane zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Obok i niezależnie od zgody osoby, której dane dotyczą (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy), przetwarzanie danych jest dopuszczalne również, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że ustawa o ochronie danych osobowych odwołuje się do innych przepisów, regulujących działalność innych podmiotów i instytucji, które przesądzają o tym kto, komu i w jakich okolicznościach może dane osobowe udostępniać, kto i w jakich okolicznościach może dane pozyskać,
przechowywać, usunąć oraz dokonywać na nich innych operacji wymienionych w art. 7 pkt 2 ustawy - mieszczących się w pojęciu "przetwarzania danych".
W okolicznościach niniejszej sprawy ocena legalności przekazania i pozyskania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] z Domu Maklerskiego [...] S.A. danych osobowych skarżącego powinna być zatem dokonana w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej oraz aktów prawnych z nią związanych.
Stosownie do treści art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej naczelnik urzędu skarbowego jest organem podatkowym. W świetle art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.) do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych należy m.in. ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz nieopodatkowanych należności budżetowych, jak również innych należności, na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem podatków i należności budżetowych, których ustalanie lub określanie i pobór należy do innych organów, rejestrowanie podatników oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych, wykonywanie kontroli podatkowej, podział i przekazywanie, na zasadach określonych w odrębnych przepisach dochodów budżetowych między budżetem państwa i budżetami gmin, wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Natomiast w świetle art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 października 2005 r., wynika, że "osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są obowiązane do sporządzania i przekazywania informacji na pisemne żądanie organu podatkowego - o zdarzeniach wynikających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania podatkowego osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę".
W myśl § 5 art. 82 cyt. ustawy organ podatkowy określa zakres żądanych informacji, o których mowa w § 1 pkt 1 oraz termin ich przekazania. Z kolei § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie informacji podatkowych (Dz.U. Nr 240, poz. 2061 ze zm.) stanowi, że informacje przekazywane na podstawie art. 82 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa obejmują dane dotyczące umów zawartych m.in. przez osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, jeżeli suma należności lub suma zobowiązań wynikająca z takich umów zawartych w roku podatkowym z tym samym podmiotem przekroczyła równowartość 10 000 euro - w takim przypadku obowiązek sporządzenia informacji dotyczy wszystkich umów zawartych z tym podmiotem bez względu na wartość należności lub zobowiązań wynikającą z poszczególnych umów. Wzór tej informacji określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że dla Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] podstawą prawną dla
pozyskania od Domu Maklerskiego [...] S.A. danych osobowych skarżącego stanowił właśnie przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten mógł być taką podstawą, gdyż nie dotyczy on pozyskiwania danych z banku oraz domu maklerskiego. Natomiast w świetle art. 182 § 2 Ordynacji podatkowej uzyskanie danych od tych podmiotów jest dopuszczalne dopiero po wszczęciu postępowania podatkowego, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. Ponadto wskazał, iż podobne stwierdzenie zostało zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2006 r. I SA/Gd 333/06. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że zarówno w/w Naczelnik Urzędu Skarbowego jak i Dom Maklerski pozyskali i przetworzyli dane skarżącego z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanego przepisu oraz argumentacji zawartej w powołanym wyroku WSA w Gdańsku nie podziela.
Przepis art. 82 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa został usytuowany w rozdziale 11 (Informacje podatkowe), działu III (Zobowiązania podatkowe) ustawy - Ordynacja podatkowa. Natomiast art. 182 § 2 został umieszczony w rozdziale 11 (Dowody), działu IV (Postępowanie podatkowe) tej ustawy. Z treści art. 182 § 2 Ordynacji podatkowej, jak i z systematyki tej ustawy wynika, że z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia organ podatkowy może skorzystać tylko w toku postępowania podatkowego, które zostało już wszczęte i się toczy. Przepis ten jest rozwinięciem przepisu ogólnego art. 180 § 1 czy art. 181 cyt. ustawy. Warunkiem skorzystania z tego uprawnienia jest potrzeba uzupełnienia dowodów lub jej porównania z informacjami pochodzącymi z banku (zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych, banków prowadzących działalność maklerską, domów maklerskich oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych). Poza tym potrzeba uzupełnienia lub porównania musi być wynikiem stanu dowodowego prowadzonej sprawy, w tym
także powstałego na skutek informacji podatkowych uzyskanych w trybie art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Wynika to wprost z art. 182 § 1 pkt 1 tej ustawy.
Z kolei przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie może stanowić podstawy prawnej do ubiegania się przez organ podatkowy udzielenia informacji podatkowej w toku postępowania podatkowego nie tylko z racji niezamieszczenia go przez ustawodawcę poza przepisami działu IV ustawy - Ordynacja podatkowa, ale także dlatego, że obowiązki nałożone na różne podmioty w przepisach art. 82-86 cytowanej ustawy mają innych charakter. Tylko obowiązek prowadzenia i przechowywania ksiąg podatkowych ma związek ze statusem jako podatnika podmiotu, którego on dotyczy. Natomiast pozostałe przepisy art. 82-84 tej ustawy nakładają na różnego rodzaju podmioty życia gospodarczego obowiązki, czy to automatycznego, czy też na żądanie, udzielania określonych informacji organom podatkowym. Obowiązek ten nie ma żadnego związku ani z postępowaniem podatkowym, ani z ich obowiązkiem podatkowym, a co więcej w ogóle nie ma żadnego związku ze statusem tych podmiotów jako podatników, płatników, inkasentów, osób trzecich czy następców
prawnych (art. 133 cyt. ustawy). Argumenty te wskazują, że w istocie nie ma żadnego związku (krzyżowania) pomiędzy art. 82 § 1 pkt 1 a art. 182 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Oba te przepisy normują bowiem różne instytucje prawa podatkowego. Jedynie informacje podatkowe z art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej mogą być wykorzystywane w postępowaniu jako dowód w sprawie oraz porównywane i uzupełniane.
W konsekwencji przyjąć należy, że przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej nie jest przepisem ogólnym (lex generalis), w stosunku do lex specialis przepisu art. 182 § 2 tej ustawy. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że w tej sprawie że przepis art. 82 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych mógł stanowić podstawę prawną pozyskania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] z Domu Maklerskiego [...] S.A. informacji podatkowej oraz danych osobowych dotyczących podatników (w tym danych osobowych skarżącego A. M.), który dokonał zbycia w 1999 r. akcji pracowniczych [...] S.A. w W. (w zakresie ilości akcji pracowniczych zbytych w 1999 r.). Oznacza to, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianego przepisu była błędna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny i zasługujący na uwzględnienie jest również podniesiony w skardze kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez jego błędną wykładnię.
Przepis art. 18 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, iż "w razie stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej nakazuje administratorowi danych, w drodze decyzji administracyjnej, przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w szczególności:
1) usunięcie uchybień,
2) uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnianie danych osobowych,
3) zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających zgromadzone dane osobowe,
4) wstrzymanie przekazywania danych osobowych za granicę,
5) zabezpieczenie danych lub przekazanie ich innym podmiotom,
6) usunięcie danych osobowych".
Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w przypadku, gdy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdzi naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, a więc z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że administrator danych swoim działaniem lub zaniechaniem naruszył wspomniane przepisy prawa, to wówczas wydaje decyzję w postaci nakazu przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Ustawodawca określając rodzaje nakazów użył sformułowania "w szczególności", co wskazywałoby na to, że ich katalog nie jest zamknięty, to jednak nie oznacza, że w decyzji administracyjnej organ ochrony danych osobowych może ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych i zaniechać nakazania przywrócenia stanu zgodnego z prawem Decyzje wydane na podstawie cyt. art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych nie mają bowiem charakteru decyzji deklaratoryjnych.
Ponadto zauważyć należy, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że wyliczenie zawarte w art. 18 ust. 1 cyt. ustawy jest wyczerpujące, gdyż kompetencji władczych organu nie można domniemywać (Grzegorz Sibiga, Postępowanie w sprawach ochrony danych osobowych, s. 153).
Z tych względów uznać należy, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przyjmująca, iż w świetle tego przepisu możliwe jest wydanie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zgodnie z żądaniem skarżącego jedynie decyzji stwierdzającej niezgodność z przepisami o ochronie danych osobowych pozyskania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] jego danych osobowych z Domu Maklerskiego [...] S.A. jest błędna. Uszło bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, iż taka decyzja nie przyznawałaby skarżącemu prawa, zaś na wymienione organy nie nakładałaby żadnych obowiązków.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd obu stron wnoszących skargi kasacyjne, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych błędnie uznał, że podstawę prawną do pozyskania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź - [...] danych osobowych A. M. z Domu Maklerskiego [...] S.A. nie mógł stanowić przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 82 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, oraz że uzasadnienie prawne decyzji, a zwłaszcza decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obie decyzje nie wykazał jaki wpływ mogło mieć naruszenie tego ostatniego przepisu na wynik sprawy. Należy zatem przyjąć, że zaskarżony wyrok został
wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 82 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).