Tezy
Przepis art. 100 par. 1 k.p.a., zawierający wymóg równoczesnego wystąpienia przez organ do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie nakłada na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie może być zamieszczone w odrębnym piśmie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1469/06 w sprawie ze skargi Biura [...] "[...]" z siedzibą w Ł. w likwidacji na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Biura [...] "[...]" z siedzibą w Ł. w likwidacji na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1469/06 uwzględniając skargę Biura [...] "[...]" w likwidacji w Ł. uchylił ostateczne postanowienie Ministra Budownictwa z [...] oraz z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył okoliczności w jakich zapadły poddane kontroli postanowienia, ich treść i motywy, treść skargi oraz własną ocenę legalności stwierdzając, co następuje:
Wojewoda Ł. na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Biuro [...] "[...]" w Ł. (zw. dalej "[...]") prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...],[...] i [...] o pow. [...] m2oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Odmówił natomiast stwierdzenia nabycia tych praw przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w P. T..
Po rozpatrzeniu odwołania PTH "[...]" S.A. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uwzględniając skargę Biura "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r. I SA 3082/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Skargę na tę decyzję wniosło Biuro "[...]", którą uwzględnił WSA wyrokiem z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/05 uchylając decyzję ostateczną z [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że dla skutecznego przekazania prawa zarządu na mocy umowy z dnia [...] grudnia 1989 r. konieczne było posiadanie przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w Ł. prawa zarządu, a w świetle akt prawo to wymienione Przedsiębiorstwo uzyskało na mocy decyzji nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...]. Zasadnicze więc znaczenie posiada kwestia oceny prawnej decyzji nr [...]. Organ odwoławczy winien więc rozpoznać sprawę merytorycznie, a w sytuacji, w której uznałby, że powstało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik postępowania w niniejszej sprawie, winien zawiesić postępowanie administracyjne toczące się przed organem drugiej instancji.
Mając na uwadze wyrok Sądu Minister Budownictwa postanowieniem nr [...] z dnia [...] zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Ł. z dnia [...], do czasu rozpatrzenia przez właściwy organ sprawy legalności decyzji nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] nr [...] z dnia [...], mającej w niniejszej sprawie istotne znaczenie co do udokumentowania prawa zarządu do gruntu.
Biuro [...] "[...]" w likwidacji wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej powyższym postanowieniem.
Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, że w decyzji uwłaszczeniowej wydanej przez organ wojewódzki uznano, iż decyzja nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z dnia [...] nie spowodowała przekazania nieruchomości w sposób zgodny z przepisami prawa, a tym samym prawem zarządu do gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. dysponowało Biuro [...] "[...]".
Z kolei Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. przedstawiając obszerną argumentację podniosło, że decyzja nr [...] wywołała skutki prawne i Przedsiębiorstwo posiadało prawo zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r., a więc uwłaszczenie Biura "[...]" jest nietrafne.
Organ uznał, iż istnieje spór co do prawa zarządu, a stanowiska stron są rozbieżne w kwestii praw wynikających z decyzji nr [...].
Z uwagi na to, że uwłaszczenie następuje na rzecz jednostki, która posiadała prawo zarządu koniecznym jest dokonanie oceny prawnej decyzji nr [...], lecz jest to możliwe wyłącznie w odrębnym postępowaniu. Uzasadniało to zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co wynikało także ze wskazania zawartego w wyroku WSA z 14 grudnia 2005 r.
Na powyższe postanowienie skargę wniosło Biuro [...] "[...]" w likwidacji w Ł. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia z dnia [...], podnosząc, że zagadnienie wstępne w sprawie nie istnieje, wobec niespełnienia przesłanek określonych w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia zależy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie główne.
W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji, jakim jest Wojewoda Ł. nie może być uznany za "inny organ" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
To Minister Budownictwa powinien w postępowaniu odwoławczym dokonać oceny decyzji nr [...], gdyż ocena ta stanowi element merytorycznej oceny zasadności odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sąd uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest podejmowane w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Postanowienie o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny powinno - stosownie do treści art. 100 § 1 k.p.a. - zawierać równocześnie rozstrzygnięcie o wystąpieniu do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Sąd podkreślił, że art. 100 § 1 k.p.a. ma zastosowanie zawsze, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz gdy następuje zawieszenie postępowania w związku z koniecznością rozstrzygnięcia. Określone w art. 100 § 1 k.p.a. obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie takie powinno zatem określać, kto i do jakiego organu wystąpi o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy będzie to sam organ, o czym stwierdzi w postanowieniu, czy będzie to strona, którą organ zobowiąże do tego.
Wydane w niniejszej sprawie postanowienia Ministra Budownictwa z [...] i [...] nie zawierają rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 100 § 1 k.p.a. Wydane więc zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi w przedmiocie niewystępowania w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego. Wbrew stanowisku skarżącego z wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie I SA/Wa 1393/05 wynika, że kluczową kwestią dla skuteczności przeniesienia zarządu na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w P. T., jest ocena decyzji nr [...] z dnia [...] Naczelnego Dyrektora [...]. Wprawdzie Sąd w końcowym fragmencie uzasadnienia wskazał, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie, jednocześnie wyraźnie stwierdził, że w sytuacji, w której organ uznałby, iż powstało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik postępowania, winien zawiesić postępowanie administracyjne toczące się przed organem drugiej instancji. Sąd I instancji przypomniał, że WSA rozpoznając sprawę ponownie i wyrokując w dniu 14 grudnia 2005 r., związany był, z mocy art. 153 P.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie I SA 3082/02. W wyroku z dnia 31 maja 2004 r. Sąd stwierdził: "Jeżeli więc w postępowaniu uwłaszczeniowym pojawiło się zagadnienie wstępne jakim niewątpliwie jest ocena legalności innego aktu prawnego, z którego jedna ze stron wywodzi skutki prawne, zaś organ odwoławczy poddaje w wątpliwość dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę, to sytuacja taka nie uzasadniała uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a."
Zarówno skarżący jak i przedsiębiorstwo "[...]" wywodzą odmienne skutki prawne z decyzji nr [...] z dnia [...] Naczelnego Dyrektora [...]. W tej sytuacji słusznie Minister Budownictwa uznał, że ostateczne rozstrzygnięcie o legalności tej decyzji pozwoli ocenić prawidłowość decyzji organu wojewódzkiego w przedmiocie uwłaszczenia.
Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniu skarżącego, ocena taka nie może być dokonana w toku postępowania uwłaszczeniowego, gdyż postępowanie to prowadzone jest w trybie zwykłym. Ocena legalności decyzji nr [...] z dnia [...] zaś może nastąpić tylko w trybie nadzorczym. Przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości prowadzenia jednocześnie postępowania w obydwu trybach. Ponadto odmienny jest zakres postępowania w obydwu trybach i właściwość organów.
Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił oba postanowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego S. J. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:
naruszenie przepisu art. 100 § 1 w zw. z art. 97 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ musi w postanowieniu o zawieszeniu postępowania zawrzeć wezwanie strony do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego,
naruszenie przepisu art. 100 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie, że organ zawieszający postępowanie jest jednocześnie organem właściwym do wszczęcia postępowania nadzorczego, którego przeprowadzenie stanowi zagadnienie wstępne, co czyni niecelowym zobowiązywanie strony do wszczęcia postępowania w tym zakresie,
naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, przez przyjęcie, że niezawarcie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania wezwania strony do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi naruszenie przepisów skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia,
nieuwzględnienie, że Minister Budownictwa jest organem właściwym do oceny legalności decyzji (zagadnienie wstępne), co czyni niecelowym wezwanie strony, a przez to nieuwzględnienie, że brak jest obowiązku działania na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. i brak naruszenia przepisów skutkującego uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 100 § 1 k.p.a. nie wymaga, aby równoczesne wystąpienie winno nastąpić wyłącznie w postanowieniu zawieszającym postępowanie. Nie istnieje więc iunctim pomiędzy art. 97 § 1 pkt 4 a art. 100 § 1 k.p.a. a art. 100 § 1 k.p.a. co do uwzględnienia kwestii objętych tymi przepisami wyłącznie w jednym orzeczeniu odnoszącym się do sprawy zawieszenia postępowania. Przepis art. 100 § 1 k.p.a. zawiera łącznik czasowy tylko co do jednoczesności zawieszenia postępowania i wezwania strony, ale nie zawiera żadnej normy zobowiązującej do zamieszczenia tego w samej sentencji postanowienia.
Również literalna wykładnia przepisu dostarcza argumentu przeciwko argumentacji Sądu. Przepis stanowi, iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Jak się wydaje użyte sformułowania jasno określają, że organ dokonuje dwóch różnych czynności - zawiesza postępowanie i występuje do sądu lub organu albo wzywa stronę do dokonania odpowiedniej czynności.
Ponadto skarżący zauważa, że organ który zawiesił postępowanie z własnej inicjatywy powinien podjąć stosowne działanie prowadzące do dokonania oceny prawnej decyzji nr [...] i nie było potrzeby dodatkowego zobowiązywania strony do wystąpienia do właściwego organu w tym zakresie, zwłaszcza że to Minister Budownictwa jest tym organem właściwym. Zastosowanie art. 100 § 1 k.p.a. w tej sprawie przez organ czynią zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 100 § 1 k.p.a. musiałby dojść do wniosku, że niezawarcie w zaskarżonym postanowieniu elementów wynikających z art. 100 § 1 k.p.a. w żaden sposób nie stanowiło naruszenia prawa, gdyż może być wydane osobno. Ponadto nieuwzględnienie, że Minister Budownictwa jest organem nadzoru uprawnionym do oceny legalności decyzji nr [...], powoduje, że Sąd doszedł do błędnego wniosku, o obowiązku organu do zobowiązania strony do wystąpienia o wszczęcie odpowiedniego postępowania. Minister jako
organ właściwy uprawniony jest do wszczęcia postępowania z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poddane kontroli postanowienie Ministra Budownictwa zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec istnienia w postępowaniu uwłaszczeniowym zagadnienia prejudycjalnego w postaci legalności zarządu, ustanowionego decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektora [...].
Z podstawą prawną zawieszenia wiąże się przepis art. 100 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji publicznej równoczesne wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwanie strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Użyty w omawianym przepisie termin "równocześnie" oznacza, iż powinno to nastąpić jednocześnie z zawieszeniem postępowania. Należy więc przyjąć, iż organ może wystąpić z wnioskiem w odrębnym piśmie. Za taka możliwością przemawia zwłaszcza treść art. 100 § 2 k.p.a., który w sytuacji gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego stwarza możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący "główne" postępowanie administracyjne.
W przedmiotowej sprawie Minister Budownictwa zawieszając postępowanie uwłaszczeniowe, bez zamieszczenia w postanowieniu wezwania, o którym mowa w art. 100 § 1 k.p.a., bądź też stwierdzenia, iż sam rozstrzygnie kwestię prejudycjalną nie naruszył przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Argumentacja skargi kasacyjnej w tej mierze zasługuje więc w pełni na aprobatę. Innymi słowy przepis art. 100 § 1 k.p.a., zawierający wymóg równoczesnego wystąpienia przez organ do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie nakłada na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie, może być zamieszczone w odrębnym piśmie.
Istotą naruszenia prawa, o którym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. i które jest podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu jest ustalenie, że gdyby nie było zarzucanego w postępowaniu administracyjnym naruszenia prawa to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.
W tej sprawie wynik postępowania administracyjnego byłby taki sam, zaś niezamieszczone w postanowieniu wezwanie może być przedmiotem odrębnego aktu.
Z tych względów uchylając oba postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Prowadziło to do uchylenia wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a.