Tezy
W razie, gdy w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego, doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149§ 1 k.p.a., to wznowione postępowanie wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby nie będącej stroną, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1876/08 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1876/06 oddalający skargę I. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), stwierdził nabycie przez [...] w C. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w C. i składającego się z szeregu działek wymienionych w decyzji, w tym działki nr [...], oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.
Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. I. W. jako następczyni prawna poprzednich właścicieli wniosła o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, w odniesieniu do działki nr [...] - wskazując, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] uchylił powołaną decyzję uwłaszczeniową w części dotyczącej przedmiotowej działki nr [...].
Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania [...] w C., uchylił powyższą decyzję wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] umorzył wznowione postępowanie z uwagi na to, że skarżąca nie posiada przymiotu strony.
Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że kluczowe znaczenie dla sprawy miało to, że do dnia zakończenia postępowania uwłaszczeniowego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nie został zgłoszony wniosek o zwrot działki nr [...], wywodzącej się z działki nr [...], wywłaszczonej w latach 1954-1955. Wniosek o zwrot tej działki został złożony w dniu [...] grudnia 2004 roku. Organ II instancji uznał, że skoro roszczenie o zwrot zostało zgłoszone już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, to oznacza to, że w dniu wydania tej decyzji wnioskodawca (były właściciel lub jego następca prawny) nie mógł być stroną postępowania uwłaszczeniowego, a więc w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 2876/08 oddalił skargę I. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podzielił pogląd Ministra Infrastruktury, że uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia określonej w art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarta w tym przepisie klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się, jak trafnie podniósł Minister, do hipotetycznych praw, ale do praw ujawnionych (skonkretyzowanych). Zatem w przypadku gdy ich źródłem mają być roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości oznacza to konieczność wystąpienia przez osoby uprawnione w tym przedmiocie ze stosownym wnioskiem najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej.
Sąd I instancji stwierdził, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości.
Sąd I instancji podniósł ponadto, że organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela, co oznacza, że nie bada on również sposobu użycia tej nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot nieruchomości jest bowiem postępowaniem odrębnym. Organ ten jest zobowiązany jedynie w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości skarżąca złożyła dopiero po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Nie mogła być zatem uznana za stronę postępowania uwłaszczeniowego, która bez własnej winy nie brała w
nim udziału. Sam fakt uprzedniego wywłaszczenia nie oznacza, że zawsze w postępowaniu uwłaszczeniowym muszą brać udział poprzedni właściciele albo ich spadkobiercy.
W konkluzji Sąd wywiódł, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. W. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez uznanie, iż brak jest po stronie I. W. interesu prawnego w postępowaniu uwłaszczeniowym, chociaż interes taki wypływa z normy prawnej zawartej w przepisie art. 136 u.g.n, a to z tego względu, iż na mocy tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca ma prawo złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - wniosek taki może złożyć w terminie 3 miesięcy od zawiadomienia go przez właściwy organ o zbędności nieruchomości oraz o możliwości złożenia wniosku. W sytuacji I. W. zawiadomienia takiego nigdy nie było, stąd też i jej interes prawny jest aktualny, rzeczywisty i konkretny, albowiem termin 3-miesięczny nie rozpoczął swojego biegu,
wobec czego skarżąca ma wciąż aktualny interes prawny we wzięciu udziału we wszystkich postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że interes prawny poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy powstaje jedynie wskutek złożenia wniosku o zwrot nieruchomości jest sprzeczny z podstawową zasadą demokratycznego państwa prawa, gdyż uniemożliwia obywatelowi realizację swego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie zaniechania przez organ administracji zawiadomienia o możliwości zwrotu. Zdaniem skarżącej to nie moment złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, ale obiektywna i niezależna od woli i działania organu administracji publicznej przesłanka do zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela decyduje o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i przymiocie strony w postępowaniu uwłaszczeniowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez I. W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1876/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie podlega uwzględnieniu.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest po stronie I. W. interesu prawnego w postępowaniu uwłaszczeniowym, nie można uznać za trafny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2008 r. umarzającą wznowione postępowanie uwłaszczeniowe.
Postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją - o ile nie jest prowadzone z urzędu - może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - co wynika z art. 147 k.p.a. W postępowaniu uwłaszczeniowym, toczącym się na postawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, stronami, oprócz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do tego gruntu, może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domaga się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 1750/98 - Lex nr 48620; z dnia 19 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 2521/02 -
niepubl.).
Istota sprawy, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, sprowadza się do ustalenia, czy przysługujące skarżącej roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mimo niezgłoszenia do dnia wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji uwłaszczeniowej, stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich" w rozumieniu ust. 4 art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wskazać należy, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomości będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120), stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w C. prawa użytkowania wieczystego szeregu działek położonych w C. w tym spornej działki nr [...] o pow. [...] m? k.m. [...] Kw nr [...] - jest decyzją deklaratoryjną. Nabycie tych praw następowało niezależnie od woli organu mającego wydać decyzje potwierdzającą nabycie. Zgodnie z ust. 4 art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, nie może naruszać praw osób trzecich. Prawa osób trzecich mają wiec pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu
prawnego z mocy art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sformułowanie zawarte w ust. 4 ww. artykułu "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się jednak do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych, już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich musiały być zgłoszone wobec danej nieruchomości najpóźniej do dnia wydania tej decyzji, tj. do dnia [...] czerwca 2004 r. Takim odrębnym postępowaniem jest postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Postępowanie o zwrot nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu.
W tej więc sprawie bez wątpienia wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został zgłoszony przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2004 r., a zatem po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego.
Raz jeszcze podkreślić należy, że "naruszenie praw osób trzecich" w rozumieniu art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami miałoby miejsce, gdyby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zgłoszony do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Zatem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie mogła być uznana za stronę postępowania uwłaszczeniowego i tym samym zaakceptował pogląd Ministra Infrastruktury uznający, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącej.
Na tle przedmiotowej sprawy warto odnotować, że skoro organ I instancji zamiast decyzją odmówić wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. mimo braku przymiotu strony przez I. W. w postępowaniu uwłaszczeniowym, to po ustaleniu przez organ administracji, że żądanie wznowienia złożyła osoba nie będąca stroną, prawidłowe było umorzenie wznowionego postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
W razie, gdy w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego, doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., to wznowione postępowanie wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby nie będącej stroną, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił kwestię braku przymiotu strony przez I. W. w postępowaniu uwłaszczeniowym i zasadnie oddalił skargę.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.