Tezy
Ponowne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji) oznacza, w świetle przepisu art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie kontroluje jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., poza trzema wyjątkami - oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio ( przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inna decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 675/09 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwolnienia osobnej kwatery stałej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 675/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu [...] lipca 1990 r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego J. F. nabył lokal mieszkalny przy ulicy [...] w S. za kwotę [...] zł.
Wnioskiem z dnia [...] września 1990 r. J. F. wystąpił do Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w L. o przyznanie bezzwrotnej pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na kapitalny remont wskazanego wyżej mieszkania.
Decyzją z dnia [...] października 1990 r., nr [...], Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w L. przyznał J. F. bezzwrotną pomoc finansową w wysokości [...] zł, zaś decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...], Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził nieważność tej decyzji.
Komendant Garnizonu L., w związku ze zmianą miejsca pełnienia służby wojskowej, decyzją z dnia [...] marca 1994 r. przyznał J. F. osobną kwaterę stałą na czas pełnienia służby, położoną w L. przy ulicy [...].
W dniu [...] lutego 2003 r. J. F. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Terenowego w L., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 368 z późn. zm.) i § 16 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 40, poz. 471 z późn. zm.), wezwał J. F. do opuszczenia zajmowanej kwatery w L. wraz z zamieszkałymi z nim osobami i przekazania jej do dnia [...] grudnia 2003 r. do dyspozycji Agencji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w L. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W dniu [...] czerwca 2004 r. J. F. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., podnosząc, że nie otrzymał przewidzianej w art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pomocy finansowej oraz fakt, że decyzja ta została oparta na nieobowiązującym przepisie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r.
Od powyższej decyzji J. F. złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Obrony Narodowej uchylił w całości wskazaną wyżej decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ponownie odmówił stwierdzenia nieważności z dnia [...] stycznia 2004 r.
Od tej decyzji J. F. złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej.
Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Obrony Narodowej, utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] lutego 2005 r.
Na tę decyzję J. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą to skargę tenże Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 567/06, wskazując, że została ona złożona po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia.
J. F. złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym wyżej postanowieniem, którą to skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił postanowieniem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1274/06, wskazując, że służyła ona jedynie skorygowaniu popełnionego przez skarżącego wcześniej błędu przy prowadzeniu poprzedniej sprawy. Takie zaś działanie, w ocenie Sądu, nie mieści się w przesłance wznowienia postępowania sądowego.
Od tego postanowienia została złożona skarga kasacyjna, którą to skargę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 774/007.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. J. F. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r.
W dniu [...] czerwca 2007 r. J. F. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], Minister Obrony Narodowej, utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2007 r.
Na tę decyzję J. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1411/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 2008 r., oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 640/08, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się wyłącznie do kwestii właściwości organu, ale zupełnie nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r., w którym podnosił on nie tylko zarzuty dotyczące właściwości organu, ale również dotyczące innych wad decyzji o zwolnieniu kwatery, a przedstawionych w decyzjach nadzorczych, zatem dotyczących w istocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu kwatery stałej z dnia [...] stycznia 2004 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji co do właściwości organu. Natomiast wskazał, iż w ponownym postępowaniu, ocenie będzie podlegać prawidłowość decyzji nadzorczej z dnia [...] lipca 2007 r., zaskarżonej w tym postępowaniu przez J. F., poza aspektem właściwości organu, to jest w rezultacie co do zasadności odmowy stwierdzenia przez ten organ nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zwolnienia kwatery stałej.
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 675/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], wskazał, że wydając wyrok był związany oceną prawną Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 31 marca 2009 r., zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Sąd stwierdził, że pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia przez J. F. osobnej kwatery stałej w L. przy ulicy [...], została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd podkreślił, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzją z dnia [...] października 2005 r., zasadnie utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r.
Za organem, Sąd wskazał, że fakt, iż w podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] stycznia 2004 r., obok wskazania przepisów prawnych zawierających przesłanki do wydania decyzji, błędnie podano także inne niewłaściwe przepisy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem J. F. otrzymał pomoc finansową w wysokości zgodnej z postanowieniami przepisów obowiązujących w dacie jej przyznania. Pomoc przekroczyła znacznie wartość zakupionego przez skarżącego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pomoc ta stanowiła ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. To zaś oznacza, że J. F., zrealizował swoje uprawnienia do kwatery.
Sąd pierwszej instancji podkreślił także, iż decyzja Komendanta Garnizonu L. nr [...] z dnia [...] marca 1994 r. przyznająca J. F. kwaterę w L. przy ulicy [...] miała charakter czasowy, gdyż została wydana na czas pełnienia służby.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. F., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, to jest:
a) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie przez Sąd wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 640/08, a w szczególności wskazań co do konieczności odniesienia się do wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r. - zwłaszcza co do wykładni art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., Nr 5, poz. 19),
b) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpatrzenie w istocie zarzutu i argumentacji zawartej we wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. - wszczynającego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a także nieuwzględnienie zmienionego stanu prawnego wywołanego faktem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 1990 r. - dotyczącej przyznania J. F. pomocy finansowej z funduszu na remont mieszkania poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2004 r., co wywiera skutek ex tunc i oznacza, że J. F. nie otrzymał pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. To - zdaniem skarżącego - eliminuje przesłankę będącą podstawą przyznania kwatery na czas pełnienia służby w trybie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 powołanej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 1, art.. 29 ust. 1 pkt oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., Nr 5, poz. 19), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kwatera stała nie może być przydzielona w każdym przypadku otrzymania pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość odmowy przydziału kwatery stałej dotyczy wyłącznie pomocy finansowej otrzymanej w trybie art. 28 ust. 1, to jest na uzyskanie lokalu mieszkalnego i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżącemu, który otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na remont mieszkania, nie przysługiwało prawo do osobnej kwatery stałej. Naruszenie przepisów prawa materialnego doprowadziło - zdaniem skarżącego - do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione w niej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej, przychylając się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto Minister Obrony Narodowej wskazał, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Garnizonu L. z dnia [...] marca 1994 r. w przedmiocie przyznania J. F. osobnej kwatery stałej na czas pełnienia służby, toczyło się odrębne postępowanie administracyjne. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2079/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r., decyzją Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1083/08 oddalił skargę kasacyjną J. F. Sąd ten wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1124/06 oddalił również skargę kasacyjną J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28
marca 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 26/06 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia kwatery. Minister Obrony Narodowej podniósł, że kwestie te zostały jednak całkowicie pominięte przez pełnomocnika skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sad Administracyjny pragnie przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia nowe postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tym samym również Sąd pierwszej instancji jedynie winien ocenić, czy orzekające w postępowaniu nieważnościowym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten nie miał i nie ma zastosowania w tej sprawie, a zatem nie mógł go naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny przez to, że go nie zastosował. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy sąd administracyjny wyeliminował zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego (uchylił ją albo stwierdził jej nieważność), skutkiem czego sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym. Taka zaś sytuacja nie nastąpiła w rozpatrywanej sprawie.
Powołanym w skardze kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 640/08 został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2008 r., a nie decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną analizował, czy powołanie w niej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako naruszonego przez Sąd pierwszej instancji, nie jest błędem pisarskim, czy oczywistą omyłką - zamiast prawidłowego wskazania art. 190 tej ustawy - lecz nie mógł tego przyjąć, gdyż sprostowania takiego nie dokonał autor skargi kasacyjnej, a nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej został podany - powołany art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jednakże kwestia ta nie ma najistotniejszego znaczenia dla rozpoznania tej skargi kasacyjnej w świetle uzasadnienia powołanego wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 640/08. Wynika z niego bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku co do oceny prawnej sprawy przesądził jedynie zagadnienie właściwości organu administracji drugiej instancji do wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. o nakazaniu zwolnienia odrębnej kwatery stałej. Natomiast kwestie dotyczące innych przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił otwarte, nakazując Sądowi pierwszej instancji rozpoznanie sprawy także w zakresie przesłanki braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa i dania temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, odpowiadającemu wymogom określonym w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd
Administracyjny nie zajął natomiast merytorycznego stanowiska co do tego, czy kwestionowana decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. dotknięta jest inną (poza kwestią właściwości organu) wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecenie to wykonał i oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu wyroku przyczyny, z powodu których podzielił stanowisko organów co do braku przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. lub wydania jej bez podstawy prawnej, a tym samym co do prawidłowości decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 r.
Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to pozostają one w bezpośrednim związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego, gdyż oparte są na podstawowym założeniu skarżącego, że rażąca wadliwość decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. o zwolnieniu kwatery stałej, wynika z rażąco wadliwych wcześniejszych decyzji: z dnia [...] października 1990 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego na remont mieszkania i z dnia [...] marca 1994 r. o przyznaniu kwatery stałej na czas pełnienia służby.
Z tego względu zarzuty te podlegają łącznemu rozpoznaniu.
W pierwszym rzędzie podnieść należy, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zagadnienie co do wadliwości decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o przyznaniu skarżącemu kwatery stałej tylko na czas pełnienia służby, zostało już prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1083/08, oddalającym skargę kasacyjną J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/07 o oddaleniu skargi J. F. na decyzję Ministra Oborny Narodowej z dnia [...] września 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o przydziale osobnej kwatery stałej na czas pełnienia służby.
Według przepisów art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok ten ma moc powszechnie wiążącą i stanowi powagę rzeczy osądzonej co do tego, że decyzja z dnia [...] marca 1994 r. o przydziale skarżącemu osobnej kwatery stałej została wydana zgodnie z prawem, w tym, że nie jest dotknięta wadą nieważności. Bezskuteczne jest zatem, jako niedopuszczalne, podnoszenie w obecnym postępowaniu zarzutów co do nieważności tej decyzji. Tym samym, podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że Prezes Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1990 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, nie ma znaczenia w tej sprawie w kontekście legalności decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o przydziale osobnej kwatery stałej.
Natomiast, jeśli chodzi o zgodność z prawem decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia osobnej kwatery stałej, to także trafnie podniesione zostało w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że kwestia co do legalności tej decyzji została prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/06, oddalającym skargę kasacyjną J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt SA/Kr 26/06 o oddaleniu skargi J. F. na decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia kwatery stałej.
W tym miejscu, w związku z powyższym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt SA/Lu 26/06, należy podkreślić, co następuje:
Fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (patrz uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 - ONSA i WSA nr 2/2010, poz. 18).
W związku z tym stwierdzić należy, że zakaz uruchamiania w trybie postępowania nieważnościowego wzruszania decyzji ostatecznych, w stosunku do których orzekał merytorycznie sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, a z drugiej - fakt korzystania z przymiotu powagi rzeczy osądzonej (powołane wyżej przepisy art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zatem w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej już wcześniej ocenie sądu, powinno zostać załatwione przez organ administracji rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania określonego w art. 157 § 3 k.p.a., wymaga zbadania, jaki był zakres i przedmiot poprzedniego orzeczenia sądu administracyjnego kontrolującego legalność tej decyzji oraz, czy strona występująca z żądaniem stwierdzenia
nieważności decyzji wskazuje okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu.
W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art. 170 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocne orzeczenie sądu wiąże inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. Pamiętać także należy o tym, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, o czym stanowi art. 171 tejże ustawy. Zatem prawomocne niestwierdzenie nieważności decyzji przez sąd administracyjny (oddalenie skargi na decyzję) oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, z trzema tylko wyjątkami - oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inną decyzją
ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu.
Prawomocne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji) oznacza zatem, że ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie kontroluje jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., poza wskazanymi wyżej trzema wyjątkami.
Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie, dotyczącej kwestii nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. o zwolnieniu kwatery stałej.
Z uzasadnienia powołanych wyroków Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt SA/Lu 26/06 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/06 wynika, że sądy obu instancji nie dopatrzyły się nielegalności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., a tym samym, aby została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia cytowanego tu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że Sąd ten miał na uwadze okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1990 r., o przyznaniu skarżącemu bezzwrotnej pomocy finansowej na remont mieszkania, jednakże okoliczności tej nie uznał za istotną dla legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. dotyczącej zwolnienia kwatery stałej. Za taką okoliczność Sąd ten uznał natomiast kwestię podnoszoną już wówczas przez skarżącego, ewentualnej nieważności decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o przyznaniu osobnej kwatery stałej jedynie na czas
pełnienia służby, wskazując, że dopóki ta decyzja, choćby wadliwa jak to twierdzi skarżący, pozostaje w obiegu prawnym, skarżący nie może skutecznie powoływać się na jej wadliwość. Ten wywód Sądu oznaczał, że okolicznością, która dopuszczałaby żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie zwolnienia kwatery stałej, mimo prawomocnego oddalenia przez Sąd skargi na tę decyzję w ramach zwykłego postępowania, byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o przydzieleniu osobnej kwatery stałej jedynie na czas pełnienia służby. Jednakże w obecnym postępowaniu kwestia ta jest już bezprzedmiotowa z uwagi na jej negatywne dla skarżącego przesądzenie powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1083/08 dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1994 r.
Mając na uwadze wskazane wyżej wywody oraz okoliczności niniejszej sprawy podkreślić należy zatem, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oprócz tego, że na podstawie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - był związany we wskazanym wyżej zakresie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., to na podstawie przepisu art. 170 i art. 171 tej ustawy był związany także wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/06, dotyczącym zgodności z prawem decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie opuszczenia kwatery stałej oraz z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1083/08, dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o przyznaniu kwatery stałej na czas pełnienia służby.
W związku z tym, rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny badał jej zasadność mając na uwadze konieczność zastosowania przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. nie mógł, z uwagi na przepisy art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, raz jeszcze rozstrzygać zagadnień już prawomocnie przesądzonych. Te zaś przesądzone prawomocnie zagadnienia mają istotne znaczenie dla kwestii legalności zaskarżonej w obecnym postępowaniu decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...]
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji pomimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołał się bezpośrednio na wyżej powołane orzeczenia oraz przepisy, to jednak co do zasady prawidłowo ocenił kwestię odmowy stwierdzenia przez organ nieważności decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymującej w mocy decyzję, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia kwatery stałej i zasadnie oddalił skargę.
Z tych względów uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają uwzględnieniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.