Tezy
czynności proceduralne organu, po złożeniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego, nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania, aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Marek Stojanowski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I SA/Wa 564/05 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 564/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury, z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z dnia [...], nr [...].
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Wnosząc o wznowienie postępowania J. S. powołał się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdził, że jako użytkownik działki nr [...] w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "D." w Ł. powinien mieć przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...]. W postępowaniu tym, zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...], bez swojej winy wnioskodawca nie brał udziału.
Minister Infrastruktury ocenił, że J. S. nie legitymuje się prawem własności, ani żadnym innym prawem rzeczowym do przedmiotowej działki. Zgodnie bowiem z art. 13 ust.2 ustawy z dnia 6 maja 2001 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz.390), użytkownikowi działki przysługuje jedynie prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które zostały wykonane lub nabyte ze środków użytkownika działki. W stosunku do nieruchomości, użytkownikowi nie przysługuje prawo użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji Minister uznał, że wniosek pochodzi od osoby, która nie wykazała interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. i odmówił wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. podtrzymał poprzednie wywody o posiadaniu interesu prawnego, dodając, iż skoro Polski Związek Działkowców ma prawo użytkowania gruntów i prawo to przeniósł na skarżącego, to skarżącemu przysługuje prawo użytkowania.
Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Infrastruktury w dalszym ciągu argumentował, iż J. S., jako użytkownik faktyczny działki w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia decyzji wywłaszczeniowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. i przepisów prawa materialnego, tj. art. 284 K.c. oraz art. 121, art. 13 i art. 31 ust.1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentował, że źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne. Z przywołanych przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i z art. 284 K.c. wynikają jego uprawnienia do nieruchomości. Powinien być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której użytkowane grunty są położone. Właściciel nieruchomości wytoczył już proces o wydanie nieruchomości. Skutki dotkną zatem bezpośrednio skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarga nie zawiera nowych okoliczności, nieuwzględnionych w postępowaniu nadzorczym.
Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd odnotował, że w postępowaniu z wniosku J. S. pominięta została E. D., która jest spadkobiercą byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] i która jest obecnie właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Według Sądu, powinna ona uczestniczyć w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie, w charakterze strony tego postępowania. Jej pominięcie należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać za uchybienie kwalifikujące się jako naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i uchybienie to Sąd obowiązany jest brać pod uwagę z urzędu. Nieustalenie stron postępowania uzasadnia ponadto zarzut naruszenia art. 10, 28, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.,
które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a.
Skargę kasacyjną wniósł Minister Budownictwa, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Skargę kasacyjną oparł:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenia prawa materialnego przez:
a) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 9, art. 10 i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie winna jako strona brać udział również właścicielka nieruchomości,
b) błędną wykładnię art. 149 § 2 i 3 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż w przypadku odmowy wznowienia postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania organ ma obowiązek ustalania wszystkich stron postępowania, co do którego następuje odmowa wznowienia,
c) niewłaściwe zastosowanie art. 9, 10, 28 w związku z art. 149 K.p.a. poprzez uznanie, że przed odmową wznowienia (wszczęcia) postępowania innym, niż wnioskodawca podmiotom należy umożliwić udział w postępowaniu,
2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a .- naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 9, 10, 28, 145 § 1 pkt 4 149 § 2 i 3 K.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organ nie wypełnił swoich obowiązków, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez ten organ art. 149 § 3 K.p.a.,
b) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy, uznając iż odmowa wznowienia postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia innych, niż wnioskodawca adresatów decyzji, a tym samym skontrolował postępowanie do którego organ nie był uprawniony (postępowanie po wznowieniu),
c) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
e) art. 153 P.p.s.a. poprzez nakazanie organowi ustalanie stron postępowania, które nie zostało wszczęte i które nie może z powodów formalnych zostać wszczęte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę kasacyjną należało uwzględnić.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Usprawiedliwiona jest podstawa skargi kasacyjnej sformułowana w formie zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Rozważania w tym zakresie poprzedzić warto uwagą, że dla uchylenia decyzji na podstawie przywołanego przepisu nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. pogląd wyrażony w orzecznictwie na tle art. 22 ust.2 pkt 2 ustawy o NSA, w wyroku SN z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/01, OSNP 2003/24/582). Nadto, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy do tych, które są tożsame z "naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a nie do okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji (por. Jan Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000/1/16).
Zadaniem sądu administracyjnego było zatem, niezależnie od zarzutów skargi, co wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., zbadanie, czy weryfikowane postępowanie obarczone jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Ustalenie zaś, czy w postępowaniu administracyjnym brały udział podmioty, którym przysługuje przymiot strony, wymagało określenia przedmiotu tego postępowania. Rozważania Sądu pierwszej instancji nie są w tym zakresie wystarczająco precyzyjne. Postępowanie wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje stanowiska, według którego w postępowaniu wznowieniowym mają prawo brać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją, niezależnie od tego, czy uczestniczyły w postępowaniu zwykłym (por. Janusz Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988 r., sygn. akt IV SA 316/88, OSP 1991/7-8/s.177; Elżbieta Klat - Górska, Lidia Klat -
Wertelecka "Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego", Samorząd Terytorialny 2006/7-8/s.118). Ocenić natomiast trzeba, jaka czynność procesowa wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, gdyż dopiero od chwili wszczęcia postępowania wznowieniowego należy zapewnić czynny udział podmiotów mających, oprócz osoby wnioskodawcy, w danej sprawie interes prawny lub obowiązek.
Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje, jak wprost stanowi art. 149 § 1 K.p.a., w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 599). Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być zatem utożsamiane z wszczęciem postępowania. Z uwagi na szczególny charakter postępowania wznowieniowego i unormowanie art. 149 § 1 K.p.a., nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 § 3 K.p.a. Jest jednak niewątpliwe, że po wniesieniu podania o wznowienie postępowania, a przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § i 3 K.p.a.), organ podejmuje określone czynności. Ma przecież obowiązek zbadania, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia
dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są jednak czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego (por. Ludwik Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP 2000/5/81; B. Adamiak, op. cit. s. 600; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", Wyd. PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 120; E. Klat - Górska, E. Klat - Wertelecka, op. cit. s. 119). Skoro przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie można mówić o czynnościach procesowych postępowania administracyjnego, to nie ma mowy o interesie prawnym podmiotów innych, niż wnoszący podanie, w rozstrzygnięciu takiego postępowania. Postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie kończy procedury wznowieniowej, nie stanowi aktu procesowego rozstrzygającego o wznowieniu, a jedynie o otwarciu postępowania w sprawie. Na postanowienie to nie służy
zażalenie. Ewentualne inne strony postępowania wznowieniowego mogą kwestionować zasadność postanowienia w toku dalszego postępowania. Wówczas strony mają możliwość obrony swych praw. O wszczęciu postępowania należy przecież zawiadomić wszystkie strony, doręczając im odpis postanowienia o wszczęciu (por. K. Sobieralski, op. cit. s. 119-120; B. Adamiak, op. cit. s. 600; E. Klat - Górska, E. Klat - Wertelecka, op. cit. s. 118).
Odmowa wznowienia postępowania, decyzją wydaną na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., zamyka drogę do podjęcia postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania oznacza odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego. W konsekwencji decyzja oparta o art. 149 § 3 K.p.a. skutkuje brakiem czynności procesowych tworzących procedurę sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy administracyjnej co do istoty, a tylko orzeka o kwestii formalnej - niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego nie dotyczy więc interesów prawnych stron postępowania wznowieniowego, a jedynie procesowego interesu podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie. Podsumowując powyższe uwagi należy stwierdzić, że czynności proceduralne organu, po złożeniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego, nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania,
aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją.
Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji stanowiła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. E. D., będąca spadkobierczynią właściciela wywłaszczonej nieruchomości, nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania. Nie można było zatem przyjąć, iż jej nieuczestniczenie w tym postępowaniu stanowiło okoliczność dającą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Już to ustalenie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z przyczyn powyższych Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie odstąpił od poglądu wyrażonego przez ten Sąd w wyroku z dnia 02.10.2007r. sygn. akt I OSK 1383/06.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto o art. 207 § 2 P.p.s.a.