Tezy
w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 września 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność lub niezgodność z prawem została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu, zastosowanie mają przepisy nowe zawarte w Kodeksie Cywilnym, co oznacza, że dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie jest możliwe.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T., A. K., H. S., A. S., J. H., M. H., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 509/08 w sprawie ze skargi K. T., A. K., H. S., A. S., J. H., M. H., M. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia
2008 r. sygn. akt I SA/Wa 509/08 oddalił skargę K. T., A. K., H. S., A. S., J. H., M. H.
i M. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
K. T. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. K., H. S., A. S., J. H., M. H. i M. K. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustalenie odszkodowania zgodnie z art. 160 k.p.a. Podał, że Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdził, iż decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] marca 1995 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" działką nr [...] w części odnoszącej się do byłych parcel nr [...] i [...], ujętych w KW nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie orzekł, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji, w tej części, z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a.
Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zwrócił K. T. wniosek o przyznanie odszkodowania wskazując, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Organ podał, że art. 160 k.p.a. z dniem 1 września 2004 r. stracił moc na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a sprawy związane z odszkodowaniem przeszły do właściwości sądów powszechnych. W świetle art. 5 powołanej ustawy przepis art. 160 k.p.a. ma zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 1 września 2004 r. Stwierdzenie, że decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] marca 1995 r., w części odnoszącej się do byłych parcel nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, nastąpiło decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. W związku z tym nie ma zastosowania art. 5 powołanej ustawy.
Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. Pokreślił, że łączne zdarzenie prawne nastąpiło dopiero po dniu 1 września 2004 r., gdyż decyzja Ministra Budownictwa została wydana [...] sierpnia 2007 r., a sam wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody został złożony w listopadzie 2006 r. Fakt, iż decyzja Wojewody została wydana przed 1 września 2004 r. nie ma znaczenia, gdyż stwierdzenie wadliwości tej decyzji, które umożliwia staranie się o odszkodowanie, nastąpiło po tej dacie.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. T., A. K., H. S., A. S., J. H., M. H. i M. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw i art. 160 k.p.a., poprzez uznanie, że zdarzeniem wyznaczającym tryb dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej skutkiem wydania bezprawnej decyzji administracyjnej jest decyzja stwierdzająca tę bezprawność, a nie decyzja bezprawna.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia
14 sierpnia 2008 r. skargę K. T., A. K., H. S., A. S., J. H., M. H. i M. K.
w uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że właściwy do rozpoznania wniosku
o odszkodowanie jest w niniejszej sprawie sąd powszechny.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane
są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji stanowił art. 160 k.p.a. Zgodnie
z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie
za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także
w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa z 17 czerwca 2004 r. nadała nowe brzmienie art. 417 k. c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 4171 i art. 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej.
W związku z tym ustawa w art. 2 uchyliła w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy: art. 153, 160 i art. 161 § 5 dotyczące tej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a.,
w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy.
Sąd stwierdził, że dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc de facto materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Powołując się na wyrok NSA z dnia
21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 69/2006, Sąd stwierdził, że ustaleń tych nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one zdaniem Sądu przyjęcie, iż zdarzeniem, o jakim mowa w tym przepisie,
są nierozerwalnie ze sobą związane działania organów administracji publicznej skutkujące powstaniem roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji.
Bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja z dnia [...] marca 1995 r. Jednak do czasu stwierdzenia wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia przez skarżących z roszczeniem odszkodowawczym. Sąd stwierdził, że zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności stosowania art. 160 k.p.a. do rozpatrzenia wniosku skarżących o odszkodowanie jest ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], stwierdzająca niezgodność z prawem orzeczenia z dnia [...] marca 1995 r. Decyzja ta wydana została po 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie odszkodowania na podstawie
art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Przyjęcie innej interpretacji, w myśl której w tego rodzaju sprawach o możliwości zastosowania art. 160 k.p.a. rozstrzygałoby inne zdarzenie niż data ostatniej prawomocnej decyzji w sprawie, stanowiącej przesłankę roszczenia odszkodowawczego, przesuwałoby możliwość stosowania wspomnianego wyżej przepisu (art. 160 k.p.a.) na bardzo długi okres. Byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zmierzał do powierzenia w określonym terminie rozstrzygania
w tego rodzaju sprawach, z założenia kontradyktoryjnych i mających charakter majątkowy, sądom powszechnym.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
14 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 509/08 skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata wnieśli K. T., A. K., H. S., A. S., J. H., M. H. i M. K. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zdarzeniem wyznaczającym tryb dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę jest wydanie decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem, a nie decyzji, której niezgodność z prawem stwierdzono.
Zdaniem pełnomocnika skarżących zdarzeniem uzasadniającym roszczenie odszkodowawcze jest decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] marca 1995 r.,
a nie decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzająca wydanie decyzji z dnia [...] marca 1995 r. z naruszeniem prawa. Ta decyzja jest tylko formalno-prawną przesłanką ubiegania się o odszkodowanie. W ocenie pełnomocnika interpretację art. 5 powołanej ustawy przesądza odpowiedź na pytanie o legislacyjny powód utrzymania starego reżimu odpowiedzialności. Tym powodem jest pewność prawa. Częstym zabiegiem legislacyjnym przy zmianie prawa jest poddawanie nawet spraw w toku już nowym regulacjom. Nic nie stało na przeszkodzie dokonania takiego zabiegu w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o zmianie kc oraz niektórych innych ustaw. Ustawodawca jednak na takie rozwiązanie się nie zdecydował i to nie tylko wobec spraw w toku, ale nawet takich, które jeszcze nie zawisły przed właściwymi organami,
a wiążą się ze zdarzeniami i stanami prawnymi powstałymi przed 1 września 2004 r.
i przed tą datą regulowanymi przez uchylane właśnie przepisy. W ocenie skarżących
tę pewność prawa, którą zapewnia utrzymanie dotychczasowego trybu dochodzenia odszkodowania, gwarantuje utrzymanie reżimu odpowiedzialności istniejącego w chwili popełnienia deliktu, a nie w chwili stwierdzenia tego faktu w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Kasator oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego,
tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) wskazując na błędną jego wykładnię.
W dniu 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2004 r.
o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 - dalej "ustawa nowelizacyjna"), mocą której uchylony został z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a., a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 4171 § 2 kc. Kwestie międzyczasowe omawianej nowelizacji unormowano w art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Stanowi on, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (przed 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe (w tym art. 160 k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Podkreślić należy, że warunkiem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone wydaniem decyzji administracyjnej nieważnej lub sprzecznej z prawem jest wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej nieważnej lub niezgodnej z prawem, wystąpienie szkody w wyniku jej wydania oraz wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej niezgodność z
prawem lub nieważność decyzji wywołującej szkodę. W sytuacji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której decyzja wadliwa stała się ostateczna przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej, a decyzja nadzorcza po tym dniu, wystąpił spór, z którym z tych zdarzeń prawnych art. 5 ustawy nowelizacyjnej łączy zastosowanie dotychczasowych przepisów (art. 160 k.p.a.).
Na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą datą wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności,
z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody
(v. uchwała składu siedmiu sędziów SN dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79))
. Jednakże dopiero wydanie (a ściśle - uprawomocnienie się) decyzji nadzorczej powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania, nie ma bowiem prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.
Pogląd ten znajduje potwierdzenie również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08 (OSNC 2009, nr 4, poz. 57), w której stwierdzono, że art. 5 ustawy nowelizacyjnej odwołując się do "zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, obejmuje tym pojęciem zarówno zjawiska jednorazowe (zdarzenia), jak i sytuacje trwające jakiś czas, w tym złożone z kilku zdarzeń prawnych stany prawne. Ta złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność wystąpienia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odpowiada pojęciu zdarzeń i "stanów prawnych"
w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Złożone zdarzenie prawne następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia".
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego było wydanie wadliwej decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] marca 1995 r. wyrządzającej szkodę, a drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej przez Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającej,
że decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] marca 1995 r. w części odnoszącej się do byłych parcel nr [...] i [...] wydana została z naruszeniem prawa. Zatem decyzja nadzorcza Ministra Budownictwa zamykała stan prawny złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Skoro uprawomocnienie tej decyzji nastąpiło w 2007 r. (po 1 września 2004 r.)
to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej zastosowanie mają przepisy nowe,
co oznacza, że dochodzenie przez skarżących odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ustawy nowelizacyjnej, bowiem w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność lub niezgodność z prawem została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu zastosowanie mają przepisy nowe zawarte w Kodeksie cywilnym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej taka wykładnia omawianego przepisu pozwala na pełniejszą realizację rationis legis ustawy nowelizacyjnej, której celem było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji, w tym art. 77 ust. 1 oraz przekazanie orzekania
o odpowiedzialności także za te szkody i o odszkodowaniu sądom powszechnym,
do których kompetencji należy orzekanie o sporach majątkowych. Przepisy międzyczasowe powinny być interpretowane tak, by sytuacja przejściowego stosowania dawnych przepisów prawa, niekorzystna z każdego punktu widzenia, trwała jak najkrócej.
Z tych względów stwierdzając, że dokonanej przez Sąd I instancji wykładni
art. 5 ustawy nowelizacyjnej nie można zarzucić naruszenia prawa, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.