Tezy
Jeżeli jedno z naruszeń wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. uległo sanacji poprzez upływ czasu, a takim uchybieniem jest m. in. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwość, to należy zbadać, czy decyzja nie jest dotknieta inną wadą powodującą jej nieważność (np. rażącym naruszeniem prawa) zwłaszcza, gdy żąda tego wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007r. sygn. akt I SA/Wa 17/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 17/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...]., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...]. nr [...] stwierdzającej, że orzeczenie Wojewody G. z [...] maja 1950 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. Ł. położonej w G. przy ul. [...], wydane zostało z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wnioskiem z dnia 2 lutego 2004 r. M. Ł., J. K. i J. R., spadkobiercy byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości M. Ł., wystąpili na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody G. z dnia [...] maja 1950 r. dowodząc, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta na jakikolwiek cel przewidziany dekretem z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.), ponieważ mieszkania i koszary Gestapo (lata 1939-1945), jak również późniejsze biura i mieszkania urzędników Urzędu Bezpieczeństwa (lata 1945-1948) nie stanowiły "celu użyteczności publicznej", o którym mowa w tych przepisach. Jednakże organy obu instancji stanęły na stanowisku, że niezależne od treści i argumentacji złożonego wniosku, kwestionowane orzeczenie administracyjne jest wadliwe z innej niż zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyczyny, a mianowicie z
powodu wydania go z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 1. Równocześnie organy stanęły na stanowisku, że ze względu na upływ określonego w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletniego terminu od dnia doręczenia kwestionowanego orzeczenia, obecnie brak jest prawnych możliwości stwierdzenia jego nieważności i ograniczyły się do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie wydanie zostało z naruszeniem prawa. Zdaniem organu wobec zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., pozostaje bez znaczenia okoliczność, czy sama decyzja wywłaszczeniowa była poprawna merytorycznie.
Zdaniem Sądu I instancji powyższe stanowisko jest błędne. Artykuł 156 § 1 k.p.a. zawiera siedem autonomicznych punktów opisujących przesłanki, których wystąpienie powinno spowodować stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji administracyjnej. Dopóki inne przepisy (takie jak art. 156 § 2 k.p.a.) nie stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji, do stwierdzenia nieważności wystarczające jest zaistnienie dowolnej spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. W takiej sytuacji okoliczność, że w konkretnej decyzji równolegle może wystąpić więcej niż jedna z wymienionych w przepisie przesłanek, nie ma znaczenia dla wyniku postępowania, skoro każda z nich bezwzględnie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Wydaje się zatem racjonalne zakończenie postępowania stwierdzeniem nieważności decyzji po ustaleniu wystąpienia jednej z przesłanek, jako że badanie wystąpienia kolejnych przesłanek nie może doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Dodatkowo tylko organ musi wziąć pod uwagę, czy nie występują
okoliczności, które uzasadniałyby badanie innej przesłanki ze względu na słuszny interes strony postępowania, która może z ewentualnego jej wystąpienia wywodzić skutki prawne inne niż tylko usunięcie wadliwej decyzji administracyjnej z obiegu prawnego ze skutkiem "ex tunc".
W sytuacji wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), które wywołała wadliwa decyzja administracyjna, organ zobligowany treścią art. 158 § 2 k.p.a., wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, stwierdza jedynie fakt wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wystąpienie negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, nie jest zależne od tego, którą z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. obarczona jest kwestionowana decyzja. W tym przypadku można więc uznać za racjonalne wydanie rozstrzygnięcia wskazanego w art. 158 § 2 k.p.a., po stwierdzeniu wystąpienia którejkolwiek z wad badanej decyzji z listy zawartej w art. 156 § 1 k.p.a., jeśli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, jako że stwierdzenie równoległego występowania większej ich liczby nie może skutkować innym rozstrzygnięciem. Jednakże art. 156 § 2 k.p.a. stanowi także, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w
określonych § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że jeśli decyzja obarczona jest jedynie jedną lub kilkoma spośród tak zawężonego katalogu wad, po upływie dziesięcioletniego terminu organ nie może wyeliminować jej z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, a jedynie pozostawiając w mocy wadliwą decyzję administracyjną, wyda rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a.. Z użytego w art. 156 § 2 k.p.a. sformułowania: "nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych" w określonych punktach § 1 wynika, że nawet po upływie dziesięcioletniego terminu może być stwierdzona nieważność decyzji obarczonej wadami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeśli tylko decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych a stwierdzono także wystąpienie co najmniej jednej z pozostałych przesłanek nieważności decyzji - wymienionych w § 1 pkt 2, 5 lub 6. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie wyłącza bowiem
w takiej sytuacji możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn innych, niż w nim wymienione.
Jeśli zatem w toku postępowania organ ustali, że wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji, o której mowa także w art. 156 § 2 k.p.a. i równolegle stwierdzi, że upłynął dziesięcioletni termin, o którym mowa w tym przepisie, nie może jedynie na tej podstawie uznać, że nie można już w żadnych okolicznościach stwierdzić nieważności decyzji, a w konsekwencji nie ma potrzeby badania, czy inne przesłanki nieważności w ogóle występują. W takiej sytuacji nie można jedynie stwierdzić nieważności z tej konkretnej przyczyny, należy więc zbadać, czy nie jest konieczne stwierdzenie nieważności z innej przyczyny, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2, 5 lub 6. Gdyby taka przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji została ujawniona i nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, konieczne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji. Zaniechanie badania wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 wydaje się racjonalne jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Zasadą ogólną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. jest bezwzględne eliminowanie z obiegu prawnego wadliwych znacząco decyzji administracyjnych w przypadku wystąpienia którejś z wymienionych w nim przesłanek, poprzez stwierdzenie ich nieważności. Od tak sformułowanej zasady art. 156 § 2 k.p.a. określa wyjątki, pozwalające na odstąpienie od stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji. Jednakże wyjątki te nie mogą być rozszerzająco interpretowane z pokrzywdzeniem strony i na niekorzyść porządku prawnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że jeśli upłynęło dziesięć lat, a decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i stwierdzono wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2, 5 lub 6, to należy stwierdzić nieważność decyzji. Ewentualne równoległe wystąpienie przesłanki wymienionej w pozostałych punktach art. 156 § 1 nie może powodować konieczności utrzymania w obiegu prawnym wadliwej decyzji, co musiałoby mieć miejsce, gdyby wady decyzji ograniczałyby się do wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7.
Zwrócono uwagę, że z ogólnych zasad wykładni przepisów prawa i utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że jedna decyzja może być obarczona wieloma wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., niemniej jednak każda z tych wad jest niezależna od pozostałych. W szczególności zastosowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sformułowanie dotyczące "rażącego naruszeniu prawa", wbrew potocznemu znaczeniu tego określenia, nie obejmuje wad wymienionych w innych punktach art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ punkty te stanowią unormowania szczegółowe, dotyczące konkretnie sprecyzowanych naruszeń prawa, które wystąpiły w związku z wydawaniem decyzji administracyjnej. Wystąpienie takiego naruszenia nie może być zatem utożsamiane z przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która obejmuje wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, innym jednakże niż naruszenia wymienione w pozostałych punktach, niezależnie od tego, jak "rażąco naruszające prawo" lub "pozbawione podstawy prawnej" wydają się być decyzje
obarczone wadami opisanymi szczegółowo w pozostałych punktach.
Zakreślone powyżej zasady dotyczące racjonalnego postępowania, sugerujące ograniczenie ustaleń w momencie, gdy z logiki przepisów wynika, że dalsze badanie sprawy nie może doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek strony powinny zawsze uwzględniać treść żądania strony, która może domagać się zbadania określonych aspektów dotyczących jej decyzji i żądanie takie powinno być wzięte pod uwagę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a., a takie naruszenie może mieć, tak jak w rozpatrywanej sprawie, co ma istotny wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Skoro przedmiotem żądania strony był zamiar wzruszenia orzeczenia Wojewody G. o wywłaszczeniu nieruchomości w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to organ był zobligowany orzec co do treści tego żądania, biorąc pod uwagę, że materialnoprawną podstawą badanego w postępowaniu
nadzorczym orzeczenia Wojewody G. stanowił art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.. Stosownie zaś do brzmienia art. 1 ust. 1 tego aktu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Z przepisu art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wywłaszczenie przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne tylko wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu, a zatem: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących
przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sporne i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 3) w dniu wejścia wżycie dekretu, tj. w dniu 14 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Przepis art. 3 ust. 1 dekretu wymagał ponadto, aby wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie został zgłoszony do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r. Możliwość stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności
decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów powyższego dekretu wymaga zatem bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji nie była spełniona przynajmniej jedna z wyżej wymienionych przesłanek wywłaszczenia. Nieistnienie jednej z wymienionej wyżej przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia należy do elementów stanu faktycznego sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a zatem organ prowadzący postępowanie w tej sprawie jest obowiązany do przeprowadzenia starannego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 272/01, niepubl.). Wobec upływu dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2, skoro organ nie powołał się na okoliczność zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, konsekwencje prawne ewentualnego stwierdzenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 byłyby dalej idące, niż skutki dokonanego stwierdzenia wystąpienia
przesłanki wskazanej w art. 156 §1 pkt 1 i odmowa dokonania ustaleń w tym zakresie nie znajduje podstawy ani w treści obowiązujących przepisów, ani w zasadach ekonomii postępowania.
W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., bowiem organ, nie działając z urzędu, orzekł w sprawie, której nie dotyczył wniosek strony. Takie działanie organu nosi cechy arbitralności uchybiającej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Organy przy tym zastosowały wadliwą wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w sposób nieuprawniony rozszerzającą zakres, w jakim niezbędne jest odstąpienie od zasady stwierdzenia nieważności decyzji, obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 § 1. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty, zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, tj. art. 45 § l pkt l lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm) w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § l pkt 1 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że: 1) organ administracji, w przypadku stwierdzenia wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,3,4,7 k.p.a. powinien stwierdzić nieważność decyzji, nawet gdy upłynęło lat 10 od jej wydania lub ogłoszenia, jeśli decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, 2) organ powinien zbadać wszystkie przesłanki nieważności decyzji również w sytuacji, gdy przedmiotem nadzoru jest decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, 3) organ orzekł w sprawie, której nie dotyczył wniosek, oraz przepisu art. 141 § 4 w zw. z art.
153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej, która miała wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu.
Wskazując na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów procesowego norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że z takimi poglądami Sądu nie można się zgodzić. Wskazano, iż w katalogu przesłanek stanowiących podstawę unieważnienia decyzji jedną z przesłanek jest naruszenie przez organ przepisów o właściwości. Przesłanka ta w ocenie skarżącego stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie nadzoru. W przypadku jej zaistnienia organ nie bada sprawy pod kątem zaistnienia innych przesłanek wymienionych w katalogu. Gdyby organ miał to czynić, doszłoby do sanowania tego naruszenia i rozpoznania sprawy, w której decyzję wydał organ niewłaściwy, tj. przyjęcia, że nie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej. Takie rozwiązanie stałoby również w sprzeczności z przyjętą przez przepisy k.p.a. bezwzględną zasadą przestrzegania przez organ administracji swojej właściwości z urzędu - na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.11.1999 roku, sygn. akt V S.A. 955/99 uznając, iż przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i
naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracyjny przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.
Nie można także zgodzić się z poglądem Sądu jakoby po upływie dziesięcioletniego terminu można było stwierdzić nieważność decyzji obarczanej wadami opisanymi w art. 156 § l pkt. 1,3,4 i 7 k.p.a., jeśli tylko decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. składa się z dwóch części połączonych spójnikiem "a". W wykładni tego i przepisu przyjmuje się przeciwstawność obu zdań przepisu, oznacza to, że w przypadku każdego ciężkiej wady należy ustalić charakter skutków prawnych, natomiast w przypadku wad wskazanych w art. 156 § l pkt 1,3,4 i 7 k.p.a. upływ czasu. Upływ czasu jest samodzielną przesłanką do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 2 k.p.a.. Wobec powyższego stanowisko Sądu jakoby powyższa przesłanka musiała być spełniona łącznie z przesłanką określoną w drugim członie § 2 art. 156 jest w ocenie skarżącego interpretacją contra legem.
Wbrew stanowisku Sądu, wniosek J. K. został przez organ administracji w pełni rozpoznany. Wskazać bowiem należy, iż organ administracji nie jest związany w jakimkolwiek stopniu żądaniami dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji wysuwanymi przez stronę składającą wniosek o wszczęcie postępowania. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § l k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszone przez stronę. Z uwagi na powyższe Sąd dokonał błędnej oceny prawnej powołanych przepisów jak również wskazał błędny sposób ich zastosowania przez organ administracji w niniejszej sprawie, któremu przekazano do ponownego rozpoznania, co miało wpływ na przyjęte przez Sąd rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej uzasadniono brakiem legitymacji skargowej po stronie Prezydenta Miasta G. Ponadto, podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej jest bezzasadny, ponieważ skarga ta została wniesiona przez uprawniony podmiot. W myśl art. 11 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy (u.g.n.) oraz odrębnych ustaw. Starosta ma więc kompetencję generalną do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Skoro żaden z przepisów szczególnych nie wyłącza tej kompetencji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (nie jest ona wykorzystywana na cele statutowe Ministra Obrony Narodowej), to nie można zasadnie kwestionować legitymacji skargowej Prezydenta Miasta G., ponieważ w mieście na prawach powiatu, jakim jest G., funkcję starosty spełnia prezydent miasta - art. 92 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1592).
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja
nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Wprowadzenie jako przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji upływu terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. daje podstawę do podzielenia przesłanek pozytywnych (art. 156 § 1) na dwie grupy. Pierwszą stanowią przesłanki, których stosowanie nie jest ograniczone żadnym terminem, drugą - przesłanki skuteczne tylko w określonym czasie. Wady wymienione w art. 156 § l pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., chociaż są ciężkie, to ulegają sanacji przez upływ czasu. Nie dotyczy to jednak pozostałych wad decyzji, które w każdym czasie muszą stanowić i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na ochronę przedmiotowego porządku prawnego oraz praw i interesów jednostki.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że decyzja administracyjna może być dotknięta więcej niż jedną z wad skutkujących jej nieważnością. Jeżeli jedno z naruszeń wymienionych w art. 156 § l k.p.a. uległo sanacji poprzez upływ czasu, a takim uchybieniem jest m. in. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to należy zbadać, czy decyzja nie jest dotknięta także inną wadą powodującą jej nieważność (np. rażącym naruszeniem prawa) zwłaszcza, gdy żąda tego wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji.
Przyjęta przez wnoszącego skargę kasacyjną wykładnia art. 156 § 2 jest błędna, ponieważ zakłada, że skutki wydania decyzji administracyjnej dotkniętej tylko jedną wadą z art. 156 § 1, ale taką, której uwzględnienie nie jest ograniczone żadnym terminem są dalej idące, niż skutki wydania decyzji dotkniętej wieloma wadami wymienionymi w tym przepisie, jeżeli co najmniej jedna z nich ulega sanacji po upływie 10 lat. Taka wykładnia prowadzi bowiem do absurdalnych wniosków, że jeżeli decyzja administracyjna została wydana np. bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2), to zawsze podlega stwierdzeniu nieważności. Natomiast, gdyby taka sama decyzja była wydana nie tylko bez podstawy prawnej, ale i przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 1 k.p.a.), to po upływie 10 lat od daty jej doręczenia można byłoby stwierdzić jedynie jej wydanie z naruszeniem prawa. Zatem sanowanie na skutek upływu czasu wady z art. 156 § l pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. pociągałoby za sobą sanację pozostałych wad z art. 156 § l pomimo, że
stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. stanowią one przesłanki nieważności decyzji, których stosowanie nie jest ograniczone żadnym terminem.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.