Tezy
Przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. nr 179 poz. 1750 ze zm./, który wyłącza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzje w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania do skargi na zawarte w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej Bogusława A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r. II SA/Wa 418/05 w sprawie ze skargi Bogusława A. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2005 r. (...) w przedmiocie wyznaczenia na stanowisko służbowe po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 10 kwietnia 2006 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 6 grudnia 2005 r. I OSK 920/05 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./: czy wyłączenie kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. nr 179 poz. 1750/ obejmuje możliwość wniesienia
skargi na rozkaz personalny o wyznaczeniu na stanowisko służbowe w części dotyczącej określenia wysokości uposażenia żołnierza zawodowego? podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 maja 2005 r. odrzucił skargę Bogumiła A. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2005 r., którą została utrzymana w mocy decyzja - rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 9 czerwca 2004 r. o zwolnieniu skarżącego z dniem 1 lipca 2004 r. ze stanowiska szefa wydziału prawnego dowództwa 2 Korpusu Zmechanizowanego i wyznaczeniu skarżącego na stanowisko szefa wydziału prawnego dowództwa 2 Korpusu Zmechanizowanego na kadencję od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2007 r. z grupą uposażenia 15B. W skardze Bogumiła A. kwestionował przyznanie grupy uposażenia 15B, ponieważ, jego zdaniem, powinna być przyznana grupa uposażenia 16A równorzędna z uposażeniem głównego specjalisty, zgodnie z art. 22[4] ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. 2002 nr 123 poz. 1059 ze zm./.
Odrzucając skargę Sąd wskazał przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. nr 179 poz. 1750 ze zm./, który stanowi, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego. Wprawdzie skarżący kwestionuje tylko przyznaną grupę uposażenia, to jednak zaskarża rozkaz personalny o wyznaczeniu na stanowisko służbowe, ponieważ stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez stanowisko służbowe należy rozumieć usytuowanie żołnierza w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej z określonymi dla tego stanowiska: a/ nazwą, b/ stopniem etatowym, c/ wymaganymi kwalifikacjami, d/ opisem stanowiska, e/ grupą uposażenia, f/ korpusem osobowym i g/ grupą osobową. Wyznaczenie na stanowisko służbowe obejmuje więc wszystkie elementy składające się na stanowisko służbowe, w tym określenie grupy uposażenia, a wobec
tego jest to jedna sprawa, a nie kilka oddzielnych spraw, co oznacza, że określenie grupy uposażenia w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe nie jest odrębną sprawą, która podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tego względu skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Rozpatrując skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego Bogumiła A., w której podniesiono zarzut naruszenia art. 58 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, skład orzekający przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne wyrażone w pytaniu, czy wyłączenie kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych obejmuje możliwość wniesienia skargi na rozkaz personalny o wyznaczeniu na stanowisko służbowe w części dotyczącej określenia wysokości uposażenia żołnierza zawodowego? Poważne wątpliwości budzi to, jaki jest zakres wyłączenia zaskarżalności do sądu administracyjnego decyzji w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przyjęty w art. 8 ust. 2 tej ustawy. Zasadą jest, że decyzje mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, z wyjątkiem spraw wymienionych w art. 8 ust. 2
tej ustawy. Do spraw, które poddane są kontroli sądu administracyjnego należą sprawy dotyczące uposażenia żołnierza zawodowego, o którym mowa w rozdziale 5 ustawy. Przemawiałoby to za tym, że decyzja o wyznaczeniu na stanowisko służbowe w części dotyczącej określenia grupy uposażenia może być zaskarżona do sądu administracyjnego, jeśli przyjmie się "możliwość rozdzielnego traktowania poszczególnych elementów rozkazu personalnego". Powstaje jednak wątpliwość, czy przeciwko przyjęciu takiego stanowiska nie przemawiają racje uzasadniające ograniczenie drogi sądowej w sprawach żołnierzy zawodowych, na które wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r., K. 28/97 /OTK 1998 nr 4 poz. 50/. Skład orzekający powołał się także na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2005 r., OSK 1324/04, w którym przyjęto stanowisko, że wyjątki od zasady zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego przyjęte w art. 107 ust. 1a ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie
wojskowej żołnierzy zawodowych /który odpowiada treści art. 8 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2003 r./ nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a wobec tego decyzja w sprawie obniżenia uposażenia podlega kognicji sądu administracyjnego, jeżeli nawet została sformułowana jako część decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga przede wszystkim przytoczenia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku Trybunału z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97. Wyrok ten został wydany w sprawie, w której było oceniane ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego wprowadzone w art. 107 ust. 1a ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych /Dz.U. 1997 nr 10 poz. 55 ze zm./, w brzmieniu tego przepisu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. "b" ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 7 poz. 44/. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 107 ust. la pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że w wypadkach określonych w ustawie pozbawia żołnierzy zawodowych prawa do sądu w sprawach powołania i zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej, a w pozostałym zakresie nie
jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu, a ustawa zasadnicza wprowadza domniemanie drogi sądowej, ponieważ prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje spory ze stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzygania o zasadności zarzutów karnych. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola prawodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. W tym kontekście Trybunał postrzega dopuszczalność ograniczenia prawa do sądu jako niezbędną konieczność w razie kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym albo nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki. Ograniczenia prawa do
sądu są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób, przy spełnieniu warunków określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Rozważając zakres dopuszczalnego konstytucyjnie ograniczenia prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach służby wojskowej żołnierzy zawodowych Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na istotę stosunku prawnego jakim jest stosunek służbowy łączący żołnierza zawodowego z organami państwa. Stosunek ten oparty jest na podporządkowaniu organom wojskowym i możliwości jednostronnego kształtowania statusu żołnierzy zawodowych przez te organy. Jednakże należy odróżnić sprawy podległości służbowej, należące do sfery wewnętrznej administracji publicznej od spraw ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich praw, występuje jako wyodrębniony podmiot praw i obowiązków, które dotyczą praw jednostki wobec organów państwowych, jakie przysługują jej w ramach stosunku służbowego i określają treść tego stosunku. Opowiadając się za dopuszczalnym ograniczeniem prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach wyznaczenia, zwolnienia lub przeniesienia na stanowisko służbowe Trybunał Konstytucyjny wiąże to ograniczenie
z koniecznością zapewnienia możliwości realizacji przez Siły Zbrojne ich zadań określonych w art. 26 Konstytucji. Ograniczenie to spełnia wymóg niezbędności w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do zapewnienia większej mobilności i zdolności do osiągania wyższych stanów gotowości wojska oraz w celu spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych. Oznacza to, że ograniczenie prawa do sądu żołnierza zawodowego może dotyczyć tylko takich sporów ze stosunku służbowego, w których ograniczenie prawa do sądu można usprawiedliwić ze względu na te wartości konstytucyjne.
Odnośnie istoty stosunku służbowego żołnierza zawodowego oraz ochrony sądowej żołnierza zawodowego należy mieć na uwadze także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 czerwca 1997 r. K 24/96 /OTK 1997 nr 2 poz. 20/ oraz wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 /OTK 2000 nr 5 poz. 143/.
Przytoczenie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. ma istotne znaczenie w toku rozstrzygania przedstawionego zagadnienia prawnego, ponieważ przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowej, zwanej dalej ustawą, reguluje kwestię zaskarżalności decyzji organów wojskowych do sądu administracyjnego, tak jak poprzednio obowiązujący art. 107 ust. 1a ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, którego treść została ukształtowana powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r.
Wynikające ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego sprawy o uposażenie są sprawami, w których żołnierz zawodowy może wnieść skargę do właściwego sądu administracyjnego /art. 8 ust. 1 ustawy/. Żołnierz zawodowy otrzymuje bowiem uposażenie w określonej wysokości i z tytułu prawa do uposażenia przysługuje mu roszczenie /art. 75 ust. 1 ustawy/, o którym rozstrzygają właściwe organy wojskowe, w drodze decyzji /rozkazu personalnego/, od której można wnieść skargę do sądu administracyjnego /art. 8 ust. 1 ustawy/. To, że w sprawach o wyznaczenie, przeniesienie i zwolnienie ze stanowiska służbowego zostało wyłączone prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może oznaczać, że tym samym zostało wyłączone prawo do sądu w sprawie o uposażenie, z tego tylko powodu, że decyzja o wyznaczeniu lub przeniesieniu na stanowisko służbowe określa także wysokość należnego żołnierzowi zawodowemu uposażenia /grupę uposażenia/. Istota wyznaczenia lub przeniesienia na stanowisko służbowe to przede wszystkim
usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej na określonym stanowisku, natomiast przysługujące żołnierzowi uposażenie jest konsekwencją zajmowania określonego stanowiska, na które żołnierz został wyznaczony lub przeniesiony. To, że w decyzji o wyznaczeniu lub przeniesieniu na stanowisko służbowe określa się dla tego stanowiska grupę uposażenia, nie oznacza, że określenie grupy uposażenia jest tym samym co wyznaczenie stanowiska /przeniesienie na stanowisko/. Racje, które przemawiają za ograniczeniem prawa żołnierza zawodowego do sądu w zakresie dotyczącym wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska, wskazane przez Trybunał Konstytucyjny, nie odnoszą się do określenia należnego żołnierzowi uposażenia i nie mogą uzasadniać ograniczenia prawa do sądu w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego należnego żołnierzowi uposażenia. Tak więc włączenie do decyzji o przeniesieniu lub wyznaczeniu na stanowisko służbowe żołnierza zawodowego rozstrzygnięcia określającego wysokość
jego uposażenia /grupę uposażenia/ nie pozbawia żołnierza prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Skoro bowiem zasadą jest konstytucyjne prawo do sądu, które przysługuje także żołnierzowi zawodowemu w sprawach ze stosunku służbowego, to wyjątki od tej zasady określone w art. 8 ust. 2 ustawy muszą być interpretowane ściśle i w taki sposób, aby ich stosowanie nie podważało samej istoty prawa do sądu i pozostawało w ścisłym związku z celami, które powodują konieczność ograniczenia tego prawa. Rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi zawodowemu uposażeniu stanowi na tyle samodzielny element decyzji o wyznaczeniu żołnierza na określone stanowisko służbowe, iż zaskarżenie takiej decyzji w części dotyczącej uposażenia i kontrola sądowa takiej decyzji w tej części jest możliwa bez potrzeby kwestionowania rozstrzygnięcia dotyczącego określenia stanowiska służbowego i wyznaczenia żołnierza na to stanowisko. Dopuszczalne jest zatem zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji w zakresie
określenia grupy uposażenia żołnierza zawodowego wydanej w sprawie o wyznaczeniu żołnierza na stanowisko służbowe, ponieważ należy dojść do wniosku, że przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy, który wyłącza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania do skargi na zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 par. 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.