Tezy
Przepis par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm./, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej Andrzeja B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 353/04 w sprawie ze skargi Andrzeja B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2004 r. (...) w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo-parkowego po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 5 czerwca 2006 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006 r. I OSK 285/05 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./: czy par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o
przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 10 poz. 51 ze zm./ daję podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./? podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, powołanej dalej jako "ustawa procesowa", postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006 r. I OSK 285/05 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne:
"czy par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm./ daje podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./?"
Przedstawione powyżej zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Andrzeja B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 353/04, który został wydany w sprawie ze skargi Andrzeja B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2004 r. (...) w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo-parkowego na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z dnia 21 grudnia 2001 r. Andrzej B. wystąpił z wnioskiem do Wojewody Ł. o stwierdzenie, "iż zespół pałacowo-parkowy położony w I. na nieruchomości o powierzchni 12,18 ha nr działki 177/4 nie podpadał pod przepis art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej".
Wojewoda Ł. po rozpatrzeniu wniosku Andrzeja B., decyzją z dnia 30 kwietnia 2003 r. (...) wydaną na podstawie par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm./, dalej zwanego rozporządzeniem, stwierdził, "że zespół pałacowo-parkowy usytuowany na działce oznaczonej obecnie nr 177/4, o powierzchni 12,18 ha położony we wsi I., wchodzący w skład majątku ziemskiego I. o ogólnym obszarze 299,6954 ha, stanowiącego byłą własność Marii B., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/".
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż stosownie do art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/, dalej zwanego dekretem, na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. Skoro nieruchomość ziemska I. wraz z zabudowaniami obejmowała obszar 299,6954 ha to wymóg obszarowy został spełniony i majątek ten z mocy prawa przeszedł na rzecz Skarbu Państwa w całości bez odszkodowania. Wnioskodawca nie kwestionował ogólnej powierzchni majątku I., ani obszarów użytków rolnych wchodzących w jego skład. Podniósł jedynie, że zespół pałacowo-parkowy nie był nieruchomością ziemską, lecz obiektem służącym właścicielom majątku tylko na cele mieszkalne. Z uwagi na jego przeznaczenie i brak, zdaniem wnioskodawcy, funkcjonalnego związku z całym majątkiem, nie mógł on podpadać pod
działanie dekretu. Organ orzekający podkreślił, iż treść art. 1 dekretu wskazuje, że nieruchomość ziemska nie oznacza tylko nieruchomości rolnej przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych i tworzenie nowych gospodarstw w drodze nadania ziemi. Jednakże z uwagi na cele na jakie miały być przeznaczone nieruchomości ziemskie należy uznać, że pojęcie nieruchomości ziemskiej znacjonalizowanej jest szersze od nieruchomości parcelowanej na rzecz rolników i może obejmować także tereny przeznaczone dla szkół oraz podlegających zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej. Dla tworzenia takich ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym zabudowania mieszkalne /dwory, pałace/ z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Żaden z przepisów dekretu nie wskazuje, aby zabudowania mieszkalne podlegały wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, jeżeli
wchodziły one w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym.
W niniejszej sprawie, pałac z parkiem był powiązany w sensie podmiotowym z majątkiem o tej samej nazwie poprzez osobę właściciela - Marię B. Zespół pałacowo-parkowy stanowił miejsce zamieszkania właściciela majątku, czyli tzw. ośrodek majątku, a majątek ziemski o charakterze rolnym, jakim był majątek I., stanowił zaplecze dla funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości w tym także zespołu pałacowo-parkowego. Za takim rozumieniem przepisów dekretu, zdaniem organu, również przemawia brzmienie par. 8, par. 11 pkt 1 i par. 44 rozporządzenia.
Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., na którą powołuje się Andrzej B., w myśl art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, nie ma mocy powszechnie obowiązującej i może obecnie być jedynie stosowana posiłkowo.
W odwołaniu od decyzji Wojewody Andrzej B. zarzucił między innymi, iż zespół pałacowo-parkowy nie był powiązany funkcjonalnie z majątkiem ziemskim, gdyż nie był wykorzystywany na cele działalności rolniczej, ani do administrowania majątkiem, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zatem przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie podlegał pod przepisy dekretu o czym świadczy dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 1 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż zarzuty skarżącego są pozbawione słuszności. Przepis par. 5 rozporządzenia, który stanowi, że wojewódzki urząd ziemski orzekając o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, miał na uwadze całą nieruchomość nie zaś jej część. Tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Tak więc, wyłączenie zespołu pałacowo-parkowego było niedopuszczalne i z racji tego, że przedmiotowy dekret nie został uchylony. Przepis par. 6 rozporządzenia zezwala organowi orzekającemu na odniesienie się tylko do zarzutu, co do powierzchni całej przejmowanej nieruchomości. Natomiast żaden przepis dekretu nie wskazuje, aby część nieruchomości ziemskiej przejmowanej na cele reformy rolnej np. pałac, podlegała wyłączeniu spod działania dekretu, a wręcz przeciwnie
- zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu, jak i z przepisów rozporządzenia wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości bez wyłączeń powierzchniowych, a zatem wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał też, iż w tej sprawie w ogóle nie ma podstaw do badania, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości. Konieczność badania takiego związku nie wynika bowiem ani z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani też z przepisów obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu. W przypadku, gdy zespoły pałacowo-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o określonej powierzchni i stanowiły własność tego samego podmiotu co przejmowany majątek ziemski, to podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, Andrzej B. zarzucił rażące naruszenie:
- art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu oraz art. 20 dekretu w zw. z par. 8, par. 11 i par. 44 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że "jeżeli tylko zespoły pałacowo-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski to również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej";
- par. 5 i 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że "tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej" oraz
- naruszenie art. 80 Kpa poprzez dowolne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przyjęcie, że zespół pałacowo-parkowy położony w I., pozostawał w funkcjonalnym związku z całą nieruchomością rolną Marii B.
Wskazując na powyższe podstawy, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej i w związku z tym są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności.
Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa pomorskiego, poznańskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Zaistnienie skutków rzeczowych nie było więc uzależnione od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach
hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U. nr 39 poz. 233 ze zm./. Przepis par. 6 rozporządzenia przewidywał dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Wniosek taki w myśl par. 5 rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu, zapadało w formie decyzji administracyjnej, wydawanej przez wojewódzki urząd ziemski. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej.
Zgodnie z par. 5 rozporządzenia na wniosek strony, organ administracyjny orzekał o tym, czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, który to przepis statuował przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Brzmienie par. 5 rozporządzenia mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu ze względu na swój charakter i przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z par. 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w par. 5 rozporządzenia dotyczyć może wyłącznie "podpadania pod działanie dekretu" nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z
wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów wchodzących w skład majątku ziemskiego. Omawiane par. 5 i par. 6 rozporządzenia posługują się określeniem "dana nieruchomość" a zestawienie treści obu tych uregulowań prowadzi do wniosku, że sformułowanie to oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów.
Kierując się taką wykładnią przepisów dekretu i rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji w składzie orzekającym w tej sprawie przyjął, odmiennie niż w większości dotychczasowych orzeczeń sądu administracyjnego, iż decyzja przewidziana w par. 5 rozporządzenia może rozstrzygać wyłącznie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych. Z tych względów uznał, iż w tej sprawie organ nie mógł orzekać o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego o ogólnej powierzchni 299,6954 ha, podlegał /czy też nie/ pod działanie przepisów dekretu, gdyż przepisy omawianego rozporządzenia nie dawały podstawy do takiego orzekania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosek skarżącego Andrzeja B. o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy położony na nieruchomości o powierzchni 12,18 ha nie podpadał pod działanie dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporem cywilnym. Zgodnie z "art. 2 par. 2 i 3 Kpa" /powinno być: art. 2 par. 1 i 3 Kpc/ do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Sąd I instancji wskazał także, że skoro par. 5 rozporządzenia na drogę postępowania administracyjnego odsyła jedynie takie spory, których przedmiotem jest wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku, to brak jest podstaw do rozstrzygania o tym, czy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter stanowi część nieruchomości ziemskiej. Trafnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do badania, czy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku, skoro Andrzej B. nie kwestionował, że powierzchnia całego majątku znacznie przekraczała normy obszarowe określone w dekrecie.
W ocenie Sądu I instancji nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączona możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które zostały faktycznie przejęte przez państwo na mocy dekretu, gdyż zarówno dekret jak i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie wykluczały dochodzenia tych roszczeń na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym /orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r. III CKN 393/97 - OSP 1998 z. 10 poz. 171/.
Z tych względów, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 i art. 135 ustawy procesowej, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Andrzej B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu oraz w związku z par. 5 i 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż decyzja przewidziana w par. 5 rozporządzenia dotyczyć może wyłącznie "podpadania" pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje.
Wskazując taką podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2004 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest błędny i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, ani w orzecznictwie. Przepis par. 5 rozporządzenia stanowi, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, należy w I instancji do kompetencji urzędów ziemskich. Przepis ten określa kompetencje organu administracji do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji administracyjnej, co nie ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia, czy dana nieruchomość spełniała określone wymogi obszarowe.
W opisanym stanie prawnym i faktycznym, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając skargę kasacyjną powziął poważne wątpliwości co do prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni par. 5 rozporządzenia i przyjętego stanowiska, iż wniosek o wyłączenie zespołu pałacowo-parkowego spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, jest roszczeniem cywilnoprawnym, do którego rozpoznania właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej i przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia, sformułowane w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2006 r. zagadnienie prawne, uzasadniając to w następujący sposób.
Nieruchomości ziemskie określone w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej /gruntowej/, na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego w oparciu o zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, które to zaświadczenie nie było decyzją administracyjną /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91 - OSNCP 1992 nr 5 poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. III RN 165/98 - OSNP 2000 nr 3 poz. 90/.
Niezależnie od tych regulacji, władze wprowadzające w życie dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, zdawały sobie jednak sprawę z tego, że w praktyce mogą powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu. Dlatego też w par. 5 rozporządzenia przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że na podstawie par. 5 rozporządzenia można rozpatrywać wnioski dotyczące zarówno tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Ponieważ przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 /OTK 1990 nr 1 poz. 26/, za którym przemawiają też przepisy dekretu /np. art. 1 ust. 2 lit. "a" i b, art. 6 i art. 11 ust. 1/.
W oparciu o powyższą uchwałę, jak i uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r. W 15/95 /OTK 1996 t. I poz. 15/ przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Natomiast przy orzekaniu na podstawie par. 5 rozporządzenia, powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Tak więc orzekając na podstawie par. 5 rozporządzenia, organ powinien zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju.
Powyżej przedstawione rozumienie przepisów dekretu i rozporządzenia ukształtowało również linię orzecznictwa w tych sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego, co potwierdzają liczne orzeczenia /wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r. II SA 250/04 - ONSA 1996 nr 1 poz. 22; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 1045/97 - Lex nr 45950; wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r. IV SA 1658/98 - Lex nr 45898; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. IV SA 2582/98 - Rejent 2001 nr 12 str. 193; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. IV SA 801/99 - Lex nr 53402; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. OSK 46/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 20/. Przedstawionej linii orzecznictwa NSA nie kwestionowano także w większości orzeczeń Sądu Najwyższego. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada, że organ administracji państwowej nie może wydawać decyzji w kwestiach należących do sądów powszechnych, a sąd powszechny nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii należących do kompetencji organu administracji państwowej, orzekającego w
formie decyzji /por. m.in. uchwałę SN z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91 - OSNC 1992 nr 5 poz. 72; wyrok SN z 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00 - Lex nr 78867; wyrok SN z dnia 16 listopada 2004 r. III CK 322/04 - Biuletyn SN Izba Cywilna 2005 nr 10 str. 52; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2004 r. IV CK 336/04 - nie publ.; wyrok SN z dnia 24 października 2003 r. III CK 36/02 - nie publ./. Tak też w wyroku z dnia 28 lipca 2004 r. III CK 296/03 /nie publ./ Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że sąd powszechny nie jest władny do rozstrzygania kwestii należących do organu administracji państwowej, orzekającego w drodze decyzji. Decyzja administracyjna, z której wynika, że majątek ziemski podlegał przepisowi art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu wiąże Sąd w postępowaniu cywilnym.
Jedynie w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00 - Lex nr 78867, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż odebranie władztwa poprzednim właścicielom w trybie wykonywania przepisów dekretu o reformie rolnej, nie wyklucza w wyjątkowych wypadkach udzielenia im lub ich następcom ochrony w procesie windykacyjnym, jeśli okazałoby się, że nieruchomość została odebrana wbrew przepisom dekretu lub nie została następnie rozdysponowana zgodnie z celami wymienionymi w art. 1 ust. 2 dekretu i po przejęciu przez państwo, nie stała się własnością innych osób fizycznych lub prawnych. W tej sprawie sytuacja taka nie występuje. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził jednakże, iż nie można się zgodzić z poglądem, iż upoważnienie zawarte w art. 20 dekretu nie dawało podstaw do określenia administracyjnego trybu postępowania, służącego ustaleniu, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, a wobec tego w sprawie cywilnej przeciwko Skarbowi Państwa o wydanie nieruchomości
"na pozwanych spoczywa ciężar wykazania decyzją administracyjną przewidzianą w par. 5 rozporządzenia, iż sporna nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu."
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od dotychczas prezentowanej linii orzecznictwa i uznał, że analiza przepisów prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej są uprawnione do orzekania wyłącznie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu w zakresie wielkości jej areału, w tym użytków rolnych. Inne zaś wnioski kwestionujące objęcie tym przepisem danej nieruchomości lub jej części mają charakter cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, który w oparciu o przepis art. 187 par. 1 ustawy procesowej przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, analiza przepisów dekretu i rozporządzenia, pozwala na wyrażenie odmiennego stanowiska niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że orzekanie o tym, czy zespół pałacowo-parkowy jako część majątku ziemskiego, podpadał /lub nie podpadał/ pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym, w którym należy dokonać oceny spełnienia wszystkich warunków określonych w tym przepisie. Organ orzekający nie powinien zatem ograniczać się wyłącznie do zbadania, czy nieruchomość posiada areał odpowiadający normom obszarowym, określonym w tym przepisie, a więc tylko jednego z warunków z art. 2 ust. 1 lit. "e".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., może w istocie budzić poważne wątpliwości, wyjaśnienie których wymaga wszechstronnej analizy przepisów wprowadzających reformę rolną. Wyrok WSA z dnia 15 grudnia 2004 r., który zapadł w tej sprawie, poza przedstawieniem stanowiska w kwestii wykładni par. 5 rozporządzenia, w zasadzie nie zawiera szerszego uzasadnienia, odwołującego się do poglądów doktryny, czy też orzecznictwa w tym zakresie. Trudno więc w tej sytuacji, nie znając wszystkich przesłanek zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, podjąć szerszą dyskusję z przedstawionymi tam argumentami, tym bardziej że powołane w wyroku WSA orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r., mające stanowić potwierdzenie słuszności przyjętego stanowiska, zapadło w zupełnie odmiennym stanie faktycznym i prawnym, niż mający miejsce w tej sprawie.
Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 par. 1 ustawy procesowej, dotyczy jedynie wąskiego aspektu sprawy, na tle której zostało sformułowane. Ponadto dotyczy rozumienia jednego z przepisów rozporządzenia, a więc aktu wykonawczego do dekretu. Tym samym, wyjaśnienie przedstawionej w postanowieniu wątpliwości, musi siłą rzeczy opierać się w pierwszej kolejności na analizie przepisów dekretu, jako aktu hierarchicznie wyższego, i związków zachodzących pomiędzy tymi dwoma aktami.
Reforma rolna przeprowadzona w oparciu o dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r., wbrew chyba wcześniejszym zamiarom jej twórców, stała się procesem rozłożonym na wiele lat o czym mogą świadczyć kolejno wydawane i zmieniane akty normatywne w tej sprawie. Dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 13 września 1944 r. /Dz.U. nr 4 poz. 17/. Z tą datą też wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem /ex lege/ przeszły bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Szereg postanowień dekretu w brzmieniu pierwotnym, określało konkretnie oznaczone daty na wykonanie poszczególnych zadań, związanych z realizacją reformy rolnej, zgodnie z którymi przeprowadzenie reformy rolnej na terenach kraju już wyzwolonych, powinno zostać zakończone do końca roku 1944 /art. 6-7, art. 8 ust. 5, art. 9, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1/. Plan ten jednak najwyraźniej się nie powiódł, bowiem dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w
sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 3 poz. 9/, dokonano poważnych zmian w tekście pierwotnym dekretu a następnie z datą 1 marca 1945 r. wydano rozporządzenie, którego par. 5 jest przedmiotem przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego. Efektem tej nowelizacji było też wydanie tekstu jednolitego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ogłoszonego w Dz.U. nr 3 poz. 13, który zawierał oprócz innych zmian upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych do dekretu.
Z datą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. /29 marca 1945 r./, można właściwie mówić o drugim etapie wdrażania reformy rolnej, gdyż jego przepisy regulowały podstawowe kwestie proceduralne związane z reformą rolną, których nie zawierał sam dekret.
Należy również zwrócić uwagę na to, że art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, zawierał także postanowienia odnoszące się do terenów, które w dacie wejścia w życie dekretu, pozostawały jeszcze pod okupacją niemiecką. W związku z tym, zakres terytorialny działania tego aktu, został później skorygowany przez postanowienia dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych /Dz.U. nr 51 poz. 295/ i dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska /Dz.U. nr 49 poz. 279/.
W efekcie tego na Ziemiach Odzyskanych dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie dopiero 27 listopada 1945 r., tym samym nieruchomości ziemskie położone na tych terenach objęte dekretem, przeszły na własność Skarbu Państwa dopiero z tą datą /uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r. - OTK 1996 t. I poz. 15/.
Tryb formalnego przejścia własności nieruchomości /z reformy rolnej/ na rzecz Skarbu Państwa, został uregulowany w dekrecie z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych /gruntowych/ prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U. nr 34 poz. 204/, co też pozostawało w związku z postanowieniami rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.
Przytoczony przegląd kolejnych posunięć legislacyjnych ówczesnego prawodawcy wskazuje wyraźnie na to, że był to proces rozłożony w czasie na wiele lat, czego chyba nie przewidziano wcześniej, który swym rozmiarem i skomplikowaniem spraw z tym związanych, zaskoczył ówczesne władze. Wskazuje na to również rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r., które przez zakres swych regulacji, faktycznie stało się uzupełnieniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, chociaż weszło w życie sześć miesięcy później niż sam dekret, kiedy to podstawowy cel tego aktu na znacznym terytorium kraju, został już praktycznie zrealizowany, tzn. własność nieruchomości ziemskich przeszła na własność Skarbu Państwa. Natomiast na terenach kraju później wyzwolonych, miało to dopiero nastąpić.
Rozporządzenie, którego par. 5 jest przedmiotem przedstawionego zagadnienia prawnego, jako akt wykonawczy do dekretu, nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu /realizacji/. Odwołanie się w par. 5 ust. 1 rozporządzenia do "art. 2 ust. /1/ pkt e/" podobnie, jak to uczyniono w par. 6-7 i innych przepisach tego rozporządzenia, służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnych. Było to konieczne w celu identyfikacji /wskazania/, do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami "a, b, c, d, e" określono pięć kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości wyodrębnionej w oddzielnej jednostce redakcyjnej
/punkcie/, określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. I tylko jedna z tych kategorii nieruchomości, zamieszczona w punkcie pod lit. "e" została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie par. 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu, ani z samego punktu oznaczonego lit. "e" art. 2 ust. 1 dekretu, lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia.
Przepis art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do par. 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki /przesłanki/, jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w par. 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również, zgodnie z zwartym tam odesłaniem, przepis "art. 1, część druga". Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach "a, b, c, d i e" art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty "a, b
i c" tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty /d i e/, są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji
publicznej lub melioracji /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04 - OSNC 2006 nr 3 poz. 56/. To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste cele działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.
Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu, podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 /OTK 1990 poz. 26 str. 174/. Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują swoją aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, bowiem ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Dla poparcia tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach d i e art. 1 ust. 2 dekretu, mogły być również przejmowane pałace, dwory czy też budynki mieszkalne,
przywołuje się niekiedy też przepisy par. 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia, jednak zapomina się o tym, że postanowienia rozporządzenia jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli istnieje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a par. 44 rozporządzania, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu wykonawczego niższej rangi, nie można wyprowadzać wniosków w przedmiocie rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający czy modyfikujący treść dekretu, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania /przedmiotowego, podmiotowego/. Jest to podstawowa reguła wykładni prawa, której jeśli nawet nie przestrzegał ówczesny prawodawca, to nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania. Tym bardziej, jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w swych konsekwencjach, rozumienia przepisów dekretu /wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 8 maja 1992 r. III ARN 23/92 - OSP 1993 nr 3 poz. 47/.
Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, to ich powierzchnia ogólna /100 ha/ bądź powierzchnia użytków rolnych /50 ha/ w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych.
Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym /mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu/, które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie par. 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w
trybie tego przepisu, organ administracji publicznej /a nie sąd powszechny/, powinien zbadać /wziąć pod uwagę/ wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu.
Jak wynika z powyższych rozważań, zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia, w istocie, nie sprowadza się do różnicy poglądów co do rozumienia par. 5 rozporządzenia, lecz dotyczy rozumienia art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Przesądzenie zaś o rozumieniu tego przepisu w konsekwencji wyznacza zakres orzekania na podstawie par. 5 rozporządzenia.
Należy wyraźnie zaznaczyć, iż orzekanie na podstawie par. 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel /współwłaściciel/ nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich, czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Jeżeli się przyjmie tak, jak w wyroku WSA, że w zakresie orzekania w postępowaniu administracyjnym na podstawie par. 5 rozporządzenia, organ jest uprawniony tylko do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, to rzeczywiście postępowanie to może się ograniczać tylko do całości nieruchomości, a nie jej części. Jednak taki pogląd dopuszcza jednocześnie,
możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel /współwłaściciel/ praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu /przejęcia/, o czym mowa w par. 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego /później starosty/, stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej /gruntowej/. Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o par. 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.
Oprócz spraw spornych dających podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie par. 5 rozporządzenia, wynikających wprost z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, w praktyce postępowanie to mogło dotyczyć też gruntów, o których mowa w par. 7 rozporządzenia /w pierwotnym brzmieniu/, czy też sytuacji kolizyjnych wynikłych z równoległego działania w tym samym czasie innych aktów nacjonalizacyjnych, jak np. dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa - Dz.U. nr 15 poz. 82 /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. III CZP 54/94 - OSNC 1994 nr 11 poz. 215; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04 - OSNC 2006 nr 3 poz. 56/. Powyższe przypadki jednak w istocie swej, sprowadzały się też do odpowiedzi na pytanie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. W sytuacjach spornych, czy dana nieruchomość powinna przejść na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu
reformy rolnej, czy też na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, nie powinno chyba być już żadnych wątpliwości, czy na podstawie par. 5 rozporządzenia można orzekać tylko w sprawie całej nieruchomości, czy też również jej części, bowiem spór tu dotyczył najczęściej tylko pewnej części nieruchomości stanowiącej las bądź grunty leśne. Trzeba też zaznaczyć, że ani dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, ani rozporządzenie wykonawcze do tego dekretu, nie przewidywały wydania decyzji właściwego organu administracji państwowej stwierdzającej - w sposób deklaratywny - fakt przejęcie określonych lasów i gruntów leśnych na własność Państwa.
Powyższe problemy, wynikłe z jednoczesnego działania przepisów dwu różnych dekretów, niemające nic wspólnego z badaniem obszaru nieruchomości ziemskiej z normami ustalonymi w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, w wyroku WSA, jak się wydaje, nie zostały w ogóle dostrzeżone, jako mogące podlegać też orzekaniu na podstawie par. 5 rozporządzenia.
Z zestawienia brzmienia przepisów par. 5 i 6 rozporządzenia, wbrew temu co przyjmuje się w wyroku WSA, nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że par. 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju", może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". Takie sformułowanie, znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz "użytków rolnych" w rozumieniu par. 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny /grunty/, np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.
Nie podzielając poglądu wyrażonego w wyroku WSA o ograniczonym zakresie orzekania na podstawie par. 5 rozporządzenia, celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania: "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. /1/ pkt e/". Użyty tam wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie par. 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu terminu "nieruchomość ziemska", bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu.
Rozumienie przepisu par. 5 ust. 1 rozporządzenia przyjęte w wyroku WSA, w zasadzie sprowadza orzekanie na podstawie tego przepisu do prostej operacji arytmetycznej, pozbawionej szerszego prawniczego spojrzenia na sprawę. Zasadnie więc można wyrazić wątpliwość, czy do tego byłoby potrzebne ustanowienie specjalnego trybu postępowania administracyjnego.
Przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego a także Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, iż na podstawie par. 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym /w części bądź w całości/ a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym /łączności/ z nieruchomością ziemską /uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 - OTK 1990 poz. 26 str. 174; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91 - OSNC 1992 nr 5 poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. III ARN 77/94 - OSNP 1995 nr 14 poz. 167; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00 - Lex nr 78867; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lipca 2004 r. III CK 296/03 - Biuletyn SN 2005 nr 1 poz. 11;
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. III CK 322/04; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2004 r. IV CK 336/04; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2005 r. III CK 350/05; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1994 r. II SA 2413/93; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r. II SA 250/94 - ONSA 1996, nr 1 poz. 22; wyrok NSA z dnia 24 marca 1995 r. II SA 2457/93; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 1045/97 - Lex nr 45950; wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r. IV SA 1146/97 - Lex nr 48631; wyrok z dnia 8 czerwca 2000 r. - IV SA 958/98; wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r. IV SA 451/00; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. IV SA 2582/98 - Rejent 2001 nr 12 str. 193; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. IV SA 801/99 - Lex nr 53402; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. IV SA 456/99; wyrok NSA z dnia 11 maja 2001 r. IV SA 1771/00; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001 r. IV SA 2724/98; wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r. IV SA 3818/01; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. OSK 46/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 20; wyrok NSA
z dnia 18 października 2005 r. OSK 1518/04/.
Pogląd wyrażony w wyroku WSA, wcześniej został zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 21 marca 2001 r. IV SA 215/99 oraz w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2004 r. IV SA/Wa 250/04 - nie publ. W żadnym z tych wyroków Sąd nie odwołał się do orzecznictwa, wskazując na podobne rozstrzygnięcia wydane w innych sprawach. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. przyjęcie przez ten Sąd, że przewidziana w par. 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż żądanie wydania orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega /czy też nie/ pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe - sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Przy czym nie jest tu problemem to, czy dana sprawa
jest sprawą cywilną, lecz to, iż przyjmując nawet, że taką jest, podlega orzecznictwu sądów powszechnych, co zdaniem Sądu w tym składzie, nie odpowiada brzmieniu par. 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i art. 2 par. 1 i par. 3 Kpc, nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu, bowiem nie każda sprawa cywilna, jak z nich wynika, podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach, wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego /A. Zieliński, K. Flaga-Wieruszyńska, KPC, Komentarz, t. I, Warszawa 2005 str. 22 i in./.
Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory /roszczenia/ dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kpc. Zgodnie jednak z art. 2 par. 1 i 3 Kpc rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów /postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 października 1967 r. I CZ 74/67 - OSNC 1968 nr 12 poz. 211; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. IV CKN 1071/00 - Biuletyn SN 2003 nr 1 poz. 9/. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis par. 5 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski /obecnie wojewoda/, od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych /obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi/. Na decyzję
wydaną w tym trybie, zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy procesowej, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego a następnie od orzeczenia tego sądu, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 173 par. 1 ustawy procesowej/.
Należy więc przyjąć, że w sprawach przekazanych do orzekania na mocy par. 5 ust. 1 rozporządzenia organom administracji publicznej, istnieje możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak i kontrola sądowa tych decyzji na drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada w pełni wymogom konstytucyjnym /art. 78, 45 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 1, art. 177 w zw. z art. 184 Konstytucji RP/, jak i aktualnym standardom europejskim.
W sprawach cywilnych, których rozpoznanie przepisy szczególne nie przekazały do właściwości innych organów /organów administracji publicznej/, orzekanie należy do sądów powszechnych /wyrok NSA z dnia 4 października 1990 r. SA/Ka 496/90 - OSP 1993 z. 3 poz. 50; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. III CZP 54/94 - OSNC 1994 nr 11 poz. 215; wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r. II SA 217/94 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 91; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2001 r. IV CKN 1630/00 - Lex nr 52455/. Przykładem takich spraw mogą być roszczenia windykacyjne dotyczących nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, gdzie nie przewidziano żadnego trybu orzekania na drodze postępowania administracyjnego. W sprawach dotyczących nieruchomości objętych dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w określonym tam zakresie należy do postępowania administracyjnego.
Pogląd przedstawiony w wyroku WSA, gdyby go przyjąć, w konsekwencji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, bowiem o tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym /w tym użytków rolnych/ określonym w punkcie e tego przepisu, miałby orzekać organ administracji publicznej, zaś o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym /w całości bądź w części/ miałby rozstrzygać sąd powszechny, co nie znajduje uzasadnienia w analizowanych przepisach dekretu, ani rozporządzenia. Tym bardziej pogląd taki jest nieuzasadniony, że w obu tych postępowaniach brane by były pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Jeżeli więc w tych sprawach, dopuszczalne byłyby jednocześnie dwa różne tryby postępowania: na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami powszechnymi, to prawodawca wskazałby to wyraźnie w przepisach. Poza tym, takie rozwiązanie byłoby nieracjonalne też z punktu widzenia celów
dekretu i sprzeczne z założeniami ówczesnego prawodawcy, który celowo z orzekania w tych sprawach wyłączył sądy powszechne, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego z tamtego okresu /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1951 r. C 427/51 - OSN 1953 nr 1 poz. 1; glosa B. Wierzbowskiego do wyroku NSA z dnia 2 września 1994 r. II SA 2486/92, II SA 500/94 - OSP 1995 z. 6 poz. 126/.
Prokurator Prokuratury Krajowej i Rzecznik Praw Obywatelskich, którzy przedstawili stanowiska w tej sprawie, również opowiedzieli się za poglądem, iż organ administracji publicznej jest właściwy do orzekania o tym, czy dana nieruchomość lub jej część podlega przepisom art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 par. 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podjął uchwałę, jak w sentencji.