Tezy
Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, zmienione ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. nie mają zastosowania w sprawach wymierzenia opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2004 r. 6/II SA 3216/03 w sprawie ze skargi Michała D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w dniu 10 kwietnia 2006 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2005 r. I OSK 383/05 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./: czy za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, dokonany pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat
drogowych /Dz.U. nr 51 poz. 607/, do wymierzenia kary pieniężnej po wejściu w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/ mają zastosowanie jej przepisy, nowelizujące ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ ? podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2005 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: czy za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, dokonany pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 51 poz. 607/, do wymierzenia kary pieniężnej po wejściu w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/ mają zastosowanie jej przepisy, nowelizujące ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/?
Przedstawione zagadnienie prawne, wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2004 r. 6/II SA 3216/03, który został wydany na skutek uwzględnienia skargi Michała D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 kwietnia 2003 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją (...) z dnia 14 stycznia 2002 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, par. 2 ust. 2 Lp. tabeli 5 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 lit. "b", e oraz par. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, a także par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 51 poz. 607/ w związku par. 4, par. 5 ust. 4 oraz par. 5 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/, obciążył Michała D. podwyższoną opłatą drogową w wysokości 14.475,95 zł za stwierdzony w dniu 6 sierpnia 2001 r. przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia.
W wyniku rozpoznania wniosku Michała D. o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 4 marca 2002 r. (...) uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia 14 stycznia 2002 r. w całości i obciążył Michała D. karą pieniężną w kwocie 20.760 zł na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z załącznikiem nr 1 do ustawy Lp. tabeli 5 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 lit. "b, d, e" - zmienionej art. 99 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/, która w tej części weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.
W związku z wejściem w życie powołanej ustawy o transporcie drogowym i zmianą przepisów ustawy o drogach publicznych, dotyczących opłat podwyższonych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, wydanie decyzji z dnia 14 stycznia 2002 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, uznał za rażące naruszenie prawa. Wobec tego, zdaniem organu, należało w całości uchylić wcześniejszą decyzję z dnia 14 stycznia 2002 r. i orzec o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie przepisów, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.
Pismem z dnia 21 września 2002 r. Michał D. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 4 marca 2002 r., na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu wniosku M. Dzieło podniósł, iż zdarzenie /przejazd pojazdem "rzekomo" nienormatywnym/ miało miejsce w dniu 6 sierpnia 2001 r., tymczasem organ orzekając w sprawie zastosował przepisy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 r., które dla strony są bardziej dotkliwe niż wcześniej obowiązujące, co wynika z wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Tym samym organ w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez stronę, naruszył zakaz reformationis in peius, wynikający wprost z art. 139 Kpa.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku Michała D., decyzją z dnia 11 marca 2003 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 4 marca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która wprowadziła zmiany w stawkach za przekroczenie dopuszczalnych norm i wprowadziła w drodze załącznika do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stawki kar pieniężnych dla określonych naruszeń przepisów tej ustawy. Poza tym, przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się jej przepisy. Ponieważ w dacie wydawania decyzji /4 marca 2002 r./ obowiązywały już nowe przepisy, nie można było wydać decyzji na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r., gdyż tak wydana decyzja
byłaby dotknięta wadą z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Bezpodstawne jest również powoływanie się na przepis art. 139 Kpa, gdyż dopuszczalne jest wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2003 r. Michał D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc oprócz zarzutów zawartych we wniosku z dnia 21 września 2002 r. również i to, że jego zdaniem, art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym dotyczy wyłącznie postępowań toczących się na podstawie ustawy o transporcie drogowym, a nie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, nastąpiło na podstawie ustawy o drogach publicznych.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowy i Autostrad po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 16 kwietnia 2003 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję /pkt 2/, a w pkt 1 decyzji dokonał z urzędu sprostowania błędów pisarskich w swojej wcześniejszej decyzji z dnia 11 marca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji ustosunkowując się do zarzutów Michała D., zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podtrzymał w całej rozciągłości swoje stanowisko zajęte w decyzji z dnia 11 marca 2003 r. Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, zdaniem organu, odnosi się także do ustawy o drogach publicznych, ponieważ ustawa ta wprowadziła również zmiany w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Michał Dzieło pismem z dnia 2 czerwca 2003 r. wniósł skargę do sądu administracyjnego na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 kwietnia 2003 r., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc zarzuty jak w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem skarżącego, zastosowanie do zdarzenia /przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia/, które miało miejsce w dniu 6 sierpnia 2001 r. przepisów, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., stanowi naruszenie fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady niedziałania prawa wstecz. Ponadto organ wydając decyzję z dnia 4 marca 2002 r., naruszył przepis art. 139 Kpa, wymierzając stronie karę pieniężną wyższą o ponad 6 tys. zł, niż wynikało to z wcześniejszej decyzji tego organu. Przepisy określające wysokość kar za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, należą do przepisów prawa materialnego, zaś przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym dotyczy norm natury proceduralnej i nie może mieć zastosowania do przepisów zmienionej ustawy o drogach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2, a więc uchylił zaskarżaną decyzję w tej części, w której utrzymywała ona w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 marca 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 4 marca 2002 r. Sąd uznał skargę za uzasadnioną, gdyż kara pieniężna została nałożona na skarżącego na podstawie przepisów surowszych, które obowiązywały w dacie orzekania, jednak nie obowiązywały w dacie zdarzenia, co narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, jeżeli w ogóle można go uznać za przepis przejściowy, ma charakter procesowy i nie upoważnia on do złamania zasady lex retro non agit i zasady lex poenalis retro non agit. Nie ulega wątpliwości, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, w części
dotyczącej "podwyższonych opłat" za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, jak i przepisy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 r. wprowadzające surowsze "kary pieniężne", są przepisami o charakterze represyjnym, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. /P 6/02/. Do tego typu przepisów - represyjnych, muszą mieć zastosowanie zasady wynikające z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z art. 7 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., którą Polska przyjęła i ratyfikowała /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/. Zastosowanie w stosunku do skarżącego nowych, surowszych przepisów, które nie obowiązywały w dacie zdarzenia, stanowi rażące naruszenie prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, podobnie, jak w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia, naruszenie zasady wyrażonej w art. 139 Kpa, do czego nie było podstaw. W tym stanie rzeczy, oddalenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, przy której wydaniu organ
dwukrotnie rażąco naruszył prawo, było wadliwe i naruszało prawo materialne.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów:
- art. 99 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że przepisy te mają jedynie charakter procesowy i nie miały zastosowania przy ocenie sprawy będącej przedmiotem postępowania,
- art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez przyjęcie, że organ administracyjny wydając zaskarżaną decyzję dwukrotnie naruszył prawo,
- art. 42 Konstytucji RP przez przyjęcie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku i rozpoznanie skargi.
W opisanym stanie prawnym i faktycznym, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, mając poważne wątpliwości co do prawidłowości stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do zdarzeń zaistniałych przed datą wejścia w życie tej ustawy, przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia sformułowane w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2005 r. zagadnienie prawne, uzasadniając to w następujący sposób.
Nie ma wątpliwości, że zdarzenie będące przedmiotem postępowania administracyjnego miało miejsce pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Natomiast decyzja organu, nakładająca na stronę karę pieniężną, została wydana po nowelizacji przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co nastąpiło przepisem art. 99 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Przed tą datą, za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, organy nakładały tzw. opłaty podwyższone na podstawie powołanego rozporządzenia. Od 1 stycznia 2002 r., na skutek dokonanej nowelizacji ustawy o drogach publicznych, materię dotychczas regulowaną tym rozporządzeniem, przeniesiono do ustawy o drogach publicznych, wprowadzając, w miejsce "opłat podwyższonych", "kary pieniężne", których wysokości zostały określone w załączniku do ustawy o drogach publicznych.
Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym z uwagi na jego usytuowanie w tekście ustawy i treść innych przepisów znajdujących się w tym rozdziale, musi budzić uzasadnione wątpliwości, co do zakresu jego regulacji, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Przepis art. 104 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, odnosi się wprost do zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego, udzielanych przed dniem wejścia w życie ustawy. Inne zaś przepisy zamieszczone w tym rozdziale dotyczą statusu przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wątpliwości w tym zakresie nie usuwa wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2004 r. OSK 535/04, w którym przyjęto, iż przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jako przepis przejściowy, miał zastosowanie w sprawach rozpoznawanych na podstawie ustawy o drogach publicznych o wymierzanie kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Jeśliby przyjąć, że art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym odnosi się tylko do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną w sprawach zezwoleń na wykonywanie transportu, to w odniesieniu do postępowań prowadzonych na podstawie art. 13 ust. 2a o drogach publicznych, nie ma przepisu o charakterze intertemporalnym. Oznaczałoby to, że nową ustawę stosuje się do zdarzeń i postępowań prowadzonych w czasie jej obowiązywania. Gdyby zaś przyjąć stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż znowelizowany art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed daty wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym, to byłoby to retroakcyjne działanie ustawy.
Należy jednak zauważyć, że par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, nakazywał do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosowanie przepisów dotychczasowych, podobne postanowienie zamieszczono w par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 8 poz. 60/. Jeżeli przy wejściu w życie aktów wykonawczych zachowano taką zasadę, to zdaniem składu orzekającego, należałoby również przyjąć, że ustawodawca przy wprowadzaniu w życie nowych zaostrzonych środków /kar pieniężnych/ postąpił podobnie i przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nie odnosi się do art. 13 ust. 2a znowelizowanej ustawy o drogach publicznych. Podobny tok rozumowania został przyjęty w uchwale całej Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1987 r. III AZP 4/85 /OSNCP 1987 nr 4 poz. 46/. Odmienne natomiast stanowisko przyjęto we wcześniej cytowanym wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 14 września 2004 r., jak i w wyrokach tego Sądu z dnia 24 sierpnia 2005 r. OSK 1937/04 i z dnia 5 października 2005 r. I OSK 50/05. Skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do naruszenia przepisu art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, podzielając pogląd przedstawiany w skardze kasacyjnej, iż zasada wyrażana w tym przepisie Konstytucji, odnosi się do odpowiedzialności karnej w rozumieniu Kodeksu karnego, czy też Kodeksu wykroczeń, a nie do odpowiedzialności administracyjnej. Również nie można przyjąć, że przepis art. 7 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, odnosi się do kar administracyjnych, mimo że mają one charakter represyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne sprowadza się w istocie do tego, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie, w toku rozpoznawania sprawy, dotyczącej zdarzenia /przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia/, które miało miejsce pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, po wejściu w życie /1.01.2002 r./ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371/, która zmieniła między innymi w art. 99 przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym również art. 13 ust. 2a tej ustawy, dotyczący wymierzania kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który wydawał decyzje w postępowaniu nieważnościowym, a wcześniej Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, który orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym, w takim przypadku do orzekania o wymierzeniu kary pieniężnej, mają zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy o drogach publicznych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., skoro decyzja była wydana po tej dacie.
Odmienne stanowisko w tej sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2004 r. 6/II SA 3216/03, przyjmując, że skoro przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia miał miejsce przed datą /1.01.2002 r./ wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, kiedy obowiązywało jeszcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, to do wymierzenia kary pieniężnej /niezależnie od daty wydania decyzji w tej sprawie/, powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy tego rozporządzenia.
Rozbieżność stanowisk wynikła z tego, że organy administracji orzekające w sprawie przyjęły, iż przepis art. 104 ust. 2 powołanej ustawy o transporcie drogowym, jest przepisem przejściowym odnoszącym się również do art. 99 tej ustawy, którym znowelizowano przepisy ustawy o drogach publicznych, a która to ustawa od dnia 1 stycznia 2002 r. reguluje kwestie nakładania kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia /do 31.12.2001 r. regulowało to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r./. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął natomiast na stanowisku, że przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi: "Do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się jej przepisy", odnosi się tylko do ustawy o transporcie drogowym, określanej w tytule ustawy nie zaś do ustaw, które zostały w tej ustawie znowelizowane /zmienione/. Tym samym Sąd przyjął, że zmienione przepisy ustawy o
drogach publicznych podobnie, jak i przepisy innych ustaw zmienionych ustawą o transporcie drogowym, weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. bez stosownych przepisów przejściowych. Tak więc, na tym etapie rozważań należy rozstrzygnąć, jaki jest zakres regulacji przepisu art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zawiera przepisy merytoryczne mieszczące się w 96 artykułach, a ponadto rozdział 12 /art. 97-110/ zatytułowany: "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe", w którym to rozdziale są zamieszczone przepisy zmieniające poszczególne ustawy /6 ustaw/, w tym również ustawę o drogach publicznych, i sporny przepis art. 104 ust. 2. Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej /ZTP/, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908/, a wcześniej Zasadami Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44 poz. 310/, zmiana ustawy o drogach publicznych dokonana została "przepisem zmieniającym zamieszczonym w innej ustawie" /par. 83 pkt 2 ZTP/, a nie odrębną ustawą zmieniającą, co nie jest bez znaczenia. Zmiana /nowelizacja/ ustawy dokonana
przepisem zamieszczonym w innej ustawie, co nie znajduje nawet swego odzwierciedlenia w tytule ustawy, w przeciwieństwie do zmiany /nowelizacji/ dokonanej odrębną ustawą zmieniającą /par. 83 pkt 1 ZTP/, jest zmianą dokonaną niejako "przy okazji" i nie musi to się wcale łączyć z regulacją merytoryczną ustawy, w której dokonano tej zmiany.
Dlatego też przepisy przejściowe zamieszczone w ustawie, która niejako przy okazji zmienia inne ustawy, w zasadzie odnoszą się do ustawy, która jest określana w jej tytule, a nie do ustaw, które są nią zmieniane, chyba że ustawodawca wyraźnie wskaże inny zakres regulacji przepisów przejściowych /par. 30 ZTP/. Na takie właśnie rozumienie art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, wskazywałoby jego brzmienie skoro użyto tam zwrotu "stosuje się jej przepisy", czyli przepisy ustawy o transporcie drogowym. Szersze rozumienie tego przepisu tak, jak przyjmują to organy oznaczałoby, że do postępowań administracyjnych wszczętych na podstawie ustaw tam nowelizowanych /np. o drogach publicznych, o podatkach i opłatach lokalnych, Prawo o ruchu drogowym/, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2002 r., stosuje się przepisy ustawy o transporcie drogowym, co byłoby oczywiście niemożliwe do zaakceptowania.
Inna jest sytuacja kiedy dokonuje się zmiany /nowelizacji/ ustaw odrębną ustawą zmieniającą /par. 83 pkt 1 w związku z par. 92 ZTP/, co ma także swoje odzwierciedlenie w tytule ustawy /par. 96 ZTP/, wówczas przepisy przejściowe, jeżeli są w niej zamieszczone, siłą rzeczy odnoszą się do ustaw zmienianych /nowelizowanych/. Przykładem takiej ustawy może być ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 80 poz. 718/.
Przepis, który został przez organy potraktowany jako przepis przejściowy, odnoszący się również do ustaw nowelizowanych ustawą o transporcie drogowym, w tym również do ustawy o drogach publicznych, został zamieszczony jako ust. 2 art. 104 ustawy o transporcie drogowym, tymczasem ust. 1 tego przepisu stanowi: "Zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc". Naturalną więc koleją rzeczy i zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej, przepis zamieszczony w ust. 2 odnosi się do treści ust. 1 art. 104 ustawy o transporcie drogowym, skoro w nim nie określono dokładniej do jakich postępowań administracyjnych ma zastosowanie. Zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, o których mowa w ust. 1 art. 104, dotyczą materii, która należała do przedmiotu regulacji ustaw, które utraciły moc na skutek wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym /art. 109 ust. 1/, a nie tego, co jest przedmiotem regulacji innych ustaw nowelizowanych w ustawie o transporcie
drogowym. Podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest artykuł. Każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł. Podziału artykułu na ustępy dokonuje się, jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań. Podział artykułu na ustępy wprowadza się także w przypadku, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny artykuł /par. 54 i par. 55 ZTP/. Powyższe zasady wskazują jednoznacznie, że poszczególne ustępy artykułu jako jednostki redakcyjnej, dotyczą tego samego przedmiotu regulacji. Są rozwinięciem, uszczegółowieniem tego co jest zawarte w ust. 1. Pomiędzy poszczególnymi ustępami w ramach jednego artykułu zachodzi związek wynikający z ich treści.
Mając więc na uwadze elementarne zasady legislacji nie można tak rozumieć przepisów art. 104 ustawy o transporcie drogowym, że ust. 1 tego przepisu dotyczy materii regulowanej tą ustawą i ustawami, które z datą jej wejścia w życie tracą moc, a ust. 2 dotyczy także kwestii intertemporalnych związanych z wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż są to sprawy dotyczące różnych materii, regulowanych różnymi ustawami. Gdyby był taki zamiar ustawodawcy, to wyodrębniłby te sprawy w dwu różnych jednostkach redakcyjnych - artykułach, a nie ustępach.
Należy także podkreślić, iż przepis art. 104 został zamieszczony po przepisach zmieniających w gronie przepisów przejściowych i dostosowujących /art. 103-108/, z których wszystkie dotyczą merytorycznej części ustawy o transporcie drogowym, a nie przepisów ustaw zmienianych /nowelizowanych/.
Już te względy wskazują na to, że przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nie odnosi się do art. 99 tej ustawy, którym dokonano zmiany /nowelizacji/ przepisów ustawy o drogach publicznych. Za takim stanowiskiem przemawiałoby również i to, że zgodnie z par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 8 poz. 60/, które weszło w życie po utracie mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, i które w części przejęło regulacje z poprzedniego rozporządzenia /a w części regulacje te przeszły do ustawy o drogach publicznych/, "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe". Gdyby więc przyjąć, że ust. 2 art. 104 ustawy o transporcie drogowym, odnosi się również do nowelizowanej ustawy o drogach publicznych tak, jak sugeruje się w skardze kasacyjnej, to doszłoby do oczywistej sprzeczności pomiędzy dwoma aktami prawnymi i do różnego traktowania
podmiotów będących adresatami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Oznaczałoby to bowiem, że do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2002 r., dotyczących wymierzania kar pieniężnych /wcześniej określane jako "opłaty podwyższone"/ za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, stosowałoby się art. 13 ust. 2a i 2b znowelizowanej ustawy o drogach publicznych, a do pozostałych opłat wymierzanych na podstawie art. 13 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z par. 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r., stosowałoby się przepisy dotychczasowe /rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych/. Stan taki byłby nie do przyjęcia z punktu widzenia prawa do równego traktowania wszystkich przez władze publiczne oraz zasady, że wszyscy są wobec prawa równi /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/.
W tym stanie prawnym za uzasadniony należy przyjąć pogląd, że przepisy ustawy o drogach publicznych nowelizowane /zmieniane/ w ustawie o transporcie drogowym /podobnie jak i inne ustawy tam zmieniane/, nie zostały przez ustawodawcę wyposażone w przepisy przejściowe, bowiem nie dotyczy ich art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Z tych względów nie można podzielić odmiennego stanowiska przyjętego w wyrokach NSA z dnia 14 września 2004 r., OSK 535/04, z dnia 24 sierpnia 2005 r., OSK 1937/04 i z dnia 5 października 2005 r., I OSK 50/05.
Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami /orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10/. Przepisy przejściowe /intertemporalne/ powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa /S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym /Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej/, Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast./.
W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie /uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 - OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40/. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa /nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości/; po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do
zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 62/.
W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych /zdarzeń/ mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.
Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza /P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1/.
To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.
Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast./. Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji RP/.
Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.
W sprawie, na tle której skład orzekający sformułował przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Zdarzenie /przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia/ miało miejsce na wiele miesięcy przed wejściem w życie nowych przepisów i przed datą wydania decyzji orzekającej o karze pieniężnej za to naruszenie przepisów przez stronę. Zdarzenie to miało charakter jednorazowy, ograniczony czasowo /6.08.2001 r./ i miejscowo, co zostało stwierdzone w protokole kontroli. Nie miała więc miejsca sytuacja, w której naruszenie przepisów prawa nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów /rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych/ i trwało jeszcze po dniu 1 stycznia 2002 r. tzn. po dacie wejścia w życie nowych przepisów, co miałoby znaczenie przy analizie, czy mamy tu do czynienia z przypadkiem retroaktywności, czy też retrospektywności.
W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Przyjęcie więc stanowiska, że mają w tej sprawie zastosowanie przepisy nowej ustawy, które weszły w życie od dnia 1 stycznia 2002 r., prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit.
Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów.
Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia /"stosunki w toku"/, które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355/.
Zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".
W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 nr 1 poz. 2, z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990 nr 1 poz. 5, z dnia 18 października 1994 r. K 2/94 - OTK 1994 nr 2 poz. 36, z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97 - OTK 1998 nr 2 poz. 13, z dnia 3 października 2001 r. K 27/01 - OTK ZU 2001 nr 7 poz. 209, z dnia 10 października 2001 r., K 28/01 - OTK ZU 2001 nr 7 poz. 45/.
Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, prowadzi zazwyczaj niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. K 3/88 - OTK 1989 nr 1 poz. 2, z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96 - OTK 1996 nr 4 poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r. K 1/88 - OTK 1988 nr 1 poz. 6, dnia 10 lipca 2000 r. SK 21/99 - OTK 2000 nr 5 poz. 144/.
W omawianej sprawie, nie bez znaczenia jest również to, że zastosowanie przepisów ustawy nowej /znowelizowanej ustawy o drogach publicznych/, spowodowało niekorzystne zmiany z punktu widzenia strony. Bowiem podwyższona opłata obliczona na podstawie przepisów dotychczasowych, wyniosła - 14.475,95 zł, a kara pieniężna ustalona w oparciu o przepisy znowelizowanej ustawy o drogach publicznych - 20.760 zł.
Fakt orzeczenia kary pieniężnej, w oparciu o przepisy znowelizowanej ustawy o drogach publicznych, bardziej surowej niż "opłata podwyższona" obliczona na podstawie przepisów dotychczasowych, świadczy jednoznacznie również i o tym, że naruszone tu zostały zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw nabytych. Tym bardziej, że strona, na którą nałożono taką karę, nie miała żadnego wpływu na to, kiedy ta kara zostanie przez organ administracji publicznej w drodze decyzji na nią nałożona. Wydanie pierwszej decyzji w tej sprawie, nastąpiło po upływie pięciu miesięcy od zdarzenia /przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia/, co miało miejsce niewątpliwie z naruszeniem art. 35 par. 3 Kpa. Czyli jasno z tego wynika, że gdyby organ orzekający w sprawie zachował terminy określone w tym przepisie, to stronie wymierzona byłaby "kara" prawie o połowę niższa, chociaż na wysokość kary pieniężnej ostatecznie orzeczonej, bezpośredni wpływ miało i to, że strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy /art.
127 par. 3 Kpa/. Fakt, że zdarzenie /przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia/ miało miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów i że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 14 stycznia 2002 r. nakładała na Michała D. podwyższoną opłatę drogową w wysokości 14.475,95 zł w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie kiedy zdarzenie to miało miejsce, spowodowały swoiste "nabycie prawa". Gdyż przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa", nawet jeżeli to rozstrzygnięcie nakłada na stronę określony obowiązek /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r. III RN 92/97 - OSNAPU 1998 nr 10 poz. 290/.
W tym przypadku, ustalona w decyzji na podstawie dotychczasowych przepisów określona wysokość opłaty drogowej, powinna dla strony stanowić swoiste "prawo nabyte", dające gwarancję, że nie będą miały zastosowania przepisy nowe, bardziej restrykcyjne, obowiązujące od 1 stycznia 2002 r.
Nie bez znaczenia w omawianej sprawie, jest też zwrócenie uwagi na charakter przepisów ustawy o drogach publicznych, których zmiany dokonano art. 99 ustawy o transporcie drogowym.
Niezależnie od przyjętego nazewnictwa, w ustawie o drogach publicznych /przed nowelizacją/, za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, naliczane były tzw. "opłaty podwyższone", a po nowelizacji - "kary pieniężne", w jednym i drugim przypadku, wynikały one jednak z przepisów o charakterze represyjnym, które z natury swej bliższe są prawu karnemu, niż cywilnemu. W orzecznictwie, jak i w doktrynie tego typu kary pieniężne traktuje się jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa /uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46; Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, pod red. J. Sommera, Wrocław 1999, t. II, str. 547 i nast.; Z. Leoński. O istocie tzw. kar administracyjnych [w:]
Jednostka w demokratycznym państwie prawa, pod. red. J. Filipka, Bielsko-Biała 2003, str. 354-362/.
Problematyka tzw. kar administracyjnych czy też odpowiedzialności karno-administracyjnej jest od lat przedmiotem sporów w doktrynie, które wynikają głównie z tego, że brak jest jednoznacznych kryteriów przyporządkowujących kary administracyjne określonej dziedzinie prawa. Niewątpliwie kary administracyjne mają pewne cechy bliskie prawu karnemu ale i administracyjnemu, stąd pojawiają się rozważania doszukujące się w karach administracyjnych również i cech podatku. Kary administracyjne w postaci opłat czy też kar pieniężnych, są coraz częściej spotykaną sankcją za naruszenie zakazów lub nakazów, ustanawianych przez ustawodawcę. Tego typu karą, chociaż z natury swej różną od kar pieniężnych, jest zapewne również nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Rozróżnienie sankcji karnych i administracyjnych nie jest precyzyjne i w prawie wspólnotowym, chociaż można zauważyć tendencję rozszerzania zasady retroakcji in mitius na wszystkie sankcje administracyjne
/powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04/.
Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 - OTK 1994 nr 1 poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 nr 1 poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K 18/03 - OTK-A 2004 nr 10 poz. 103/. W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 /OTK-A 2003 nr 6 poz. 62/ Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec
jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami. W art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażono szereg fundamentalnych zasad prawa
represyjnego, które powinny mieć odpowiednie zastosowanie również i w innych postępowaniach o charakterze represyjnym, które nie są wprost utożsamiane z postępowaniem karnym. Bez wątpienia zasadą taką jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit /wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01 - OTK-A 2002 nr 4 poz. 50; z dnia 26 listopada 2003 r., SK 22/02 - OTK-A 2003 nr 9 poz. 97/.
Oznacza to, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy określającej wysokość tej kary, stanowiłoby naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa.
Przepisów ustanawiających sankcje administracyjne, co prawda nie można zaliczyć do przepisów prawa karnego, czy też karno-skarbowego, jednak ich represyjnego charakteru, wynikającego chociażby z wysokości kar, które niekiedy mogą być porównywalne bądź nawet wyższe od kar grzywny grożących za przestępstwa lub wykroczenia, nie można bagatelizować /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. K 17/97 - OTK 1998 nr 3 poz. 30/.
Dla określenia charakteru konkretnej instytucji prawnej, istotne znaczenie ma nie sama jej nazwa, lecz treść, którą ustawodawca z nią wiąże. Kierunek rozważań co do istoty tzw. kar administracyjnych w przyszłości będzie wyznaczać orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz trybunałów europejskich, kształtowane w oparciu o wolności i prawa człowieka i obywatela.
W omawianej sprawie, nie ulega wątpliwości, że bezczynność organu, przejawiająca się w tym, iż wydał decyzję orzekającą o karze pieniężnej dopiero po upływie pięciu miesięcy od daty kiedy miało miejsce zdarzenie /nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego/, stanowiła naruszenie przepisów postępowania /art. 35 par. 3 Kpa/, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w postępowaniu administracyjnym, pomimo ewidentnej wadliwości działania organu, ta okoliczność nie może mieć przesądzającego wpływu na treść wydanej decyzji /uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46/.
Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 Kpa, organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji /wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88 - GAP 1988 nr 22 str. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82 - RNGA 1985 nr 3 str. 47/, jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków.
Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności /art. 2 i art. 7 Konstytucji RP/ w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne /zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej/ miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie.
W tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. I SA/Wr 926/98 /OSP 2000 z. 5 poz. 83/ zwrócono uwagę na zasadę uzależniającą to, jakie należy stosować przepisy od tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy też deklaratoryjna /por. też zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 12 września 2005 r. I FPS 2/05 - ONSAiWSA 2006 Nr 1 poz. 1 str. 37/. W przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili /przepisy nowe/, a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego /przepisy poprzednie/. Można to odnieść także do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za przejazd pojazdem
nienormatywnym bez zezwolenia. Bez wątpienia, stosunek administracyjnoprawny /materialny/ pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się /powstaje/ z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie, konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.
Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, iż sankcja administracyjna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.