Trwa ładowanie...
Zaloguj
Notowania
Przejdź na

I OPS 1/05 - Uchwała NSA z 2005-04-11

0
Podziel się:

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.

Tezy

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skargi kasacyjnej (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2004 r., II SAB 390/03 w sprawie ze skargi Haliny K. na bezczynność (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w przedmiocie udzielenia informacji po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 9 grudnia 2004 r. OSK 841/04 do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./: czy przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ ma zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowych? podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez (...) Spółdzielnię Mieszkaniową "R." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2004 r. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości wyrażone w pytaniu, "czy przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/ ma zastosowanie do spółdzielni mieszkaniowych".

Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Haliny K. na bezczynność (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w przedmiocie udzielenia informacji, zobowiązał tę Spółdzielnię do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 6 października 2003 r. o udostępnienie kopii uchwały Zebrania Przedstawicieli z dnia 27 czerwca 2003 r. w sprawie podwyżki opłat oraz odrzucił skargę w zakresie wniosków z dnia 19 maja 2003 r. i 12 sierpnia 2003 r. w sprawie kalkulacji kosztów mieszkania skarżącej wraz ze szczegółowym rozliczeniem oraz w zakresie nieudostępnienia składu Rady Nadzorczej i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że Sąd przyjął, iż spółdzielnie mieszkaniowe należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, gdyż zdaniem Sądu spółdzielnie mieszkaniowe są jednostkami
organizacyjnymi, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Reprezentują one bowiem nie tylko swoich członków i nie stanowią typowych spółdzielni nastawionych wyłącznie na działalność gospodarczą w celu osiągnięcia zysku, ale mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa. Działania te mieszczą się w szeroko pojętych zadaniach publicznych, gdyż zgodnie z art. 75 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałając bezdomności, wspierając rozwój budownictwa socjalnego oraz popierając działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.

Z tego powodu spółdzielnie mieszkaniowe korzystają w szerokim stopniu z pomocy państwa i pomocy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w postaci uzyskiwania terenów pod budownictwo. Państwo również udziela pomocy w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłacanych premii gwarancyjnych /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1115/. Państwo obejmuje także poręczeniem spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych, zgodnie z ustawą z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych /Dz.U. nr 122 poz. 1310 ze zm./, a nadto popiera niektóre formy budownictwa mieszkaniowego /ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego - Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1070 ze zm./.

Na podstawie tej ostatniej ustawy, utworzono m.in. Krajowy Fundusz Mieszkaniowy, służący realizacji zadań wynikających z polityki państwa w zakresie gospodarki mieszkaniowej oraz rozwoju budownictwa mieszkaniowego, a jego środki mogą być przeznaczone na pośrednie formy pomocy spółdzielniom mieszkaniowym na przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlane, mające na celu budowę lokali mieszkaniowych na wynajem. Państwo wspiera też spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe poprzez różnorodne formy kredytowania oraz ulgi podatkowe związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że spółdzielnie mieszkaniowe to podmioty objęte "obowiązkiem informacyjnym" na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę jak i skardze kasacyjnej (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." podniosła, że skargi Haliny K. nie dotyczyły spraw z zakresu zadań publicznie finansowanych ze środków Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, a tylko dotyczyły kwestii związanych z działalnością statutową, organizacyjną i eksploatacyjną spółdzielni mieszkaniowej. Obowiązek załatwiania wniosków członków spółdzielni i udzielania informacji wynika wprost z Prawa spółdzielczego, ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i statutu (...) Spółdzielni Mieszkaniowej "R.". Przepisy ustawy z dnia 12 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mogą, stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy naruszać innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji. Skarżąca Spółdzielnia nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, w którym przerzuca się na spółdzielnie mieszkaniowe konstytucyjny obowiązek Państwa wobec obywateli w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zapobiegania bezdomności i wspierania budownictwa
mieszkaniowego /art. 75 Konstytucji RP/.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnie mają na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej członków oraz ich rodzin. Członkowie ponoszą w pełni koszt budowy lokali mieszkalnych w tym koszty nabycia gruntów według cen rynkowych. Natomiast formy pomocy Państwa mają na celu zniwelowanie skutków ekonomicznych prowadzonej od dziesiątków lat wadliwej polityki mieszkaniowej. Spółdzielnie nie podejmują czynności z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie są jednostkami organizacyjnymi wykonującymi zadania publiczne lub dysponującymi majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiającego zagadnienie prawne rozpoznanie skargi kasacyjnej uzależnione jest od rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego, ponieważ wzbudziło ono wątpliwości składu orzekającego, także z tego względu, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło kilka spraw ze skargami kasacyjnymi, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że spółdzielnie mieszkaniowe należą do podmiotów, których obowiązkiem jest udostępnianie informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tym stanowiskiem nie zgadza się skład orzekający przedstawiający zagadnienie prawne. Na uzasadnienie swojego stanowiska Sąd powołał art. 61 Konstytucji RP, w którym to przepisie został określony podmiotowy i przedmiotowy zakres obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji, a które to prawo może być ograniczone w drodze ustawowej i tylko ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz
ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 61 ust. 4 Konstytucji RP w drodze ustawowej miał być określony "tryb udzielania informacji", do uzyskania których mają mieć prawo obywatele.

Zdaniem Sądu ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ograniczyła się do uregulowania trybu udzielania informacji, lecz niektórymi postanowieniami rozszerzyła zakres podmiotowy i przedmiotowy konstytucyjnego prawa do informacji. Takim rozszerzeniem jest art. 2 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego "każdemu" przysługuje prawo do informacji, a w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo to zagwarantowane jest tylko obywatelom. Nadto katalog podmiotów, o działalności których można uzyskać informacje należy traktować jako zamknięty z uwagi na przepis konstytucyjny. W ustawie natomiast o dostępie do informacji publicznej katalog ten został poszerzony przez wprowadzenie pojęć takich jak: "informacja o sprawach publicznych", "prawo dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji publicznej"; "podmioty wykonujące zadania publiczne", które nie zostały w ustawie zdefiniowane. Nadto w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy zostało powiedziane, że podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki
organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, obowiązane są do udostępniania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach na temat postanowień zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP podnosi, że przepis ten mówi o "innych osobach oraz jednostkach organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Inne jest jednak pojęcie osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania "publiczne", a inne jeżeli chodzi o osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie w jakim wykonują one zadania "władzy publicznej". Jednostką wykonująca zadania publiczne może być przedsiębiorstwo oczyszczania miasta czy dostarczające wodę, ale przedsiębiorstwo to nie będzie jednostką wykonującą "zadania władzy publicznej".

Skład orzekający zwrócił również uwagę, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zawarto spójnik "i", a w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji publicznej, spójnik "lub", co zmienia zakres przedmiotowy. Spójnik "i" oznacza koniunkcję natomiast spójnik "lub" oznacza alternatywę. Te wszystkie rozbieżności i różnice pomiędzy przepisami konstytucyjnymi a przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej muszą być zdaniem Sądu brane pod uwagę przy wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym problemem zatem jest wyjaśnienie, czy spółdzielnie mieszkaniowe mogą być zaliczane do podmiotów określonych jako "inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym "/art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy/.

Podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji, co nie budzi wątpliwości, jest każda osoba, jak też wyodrębniona jednostka organizacyjna, bez względu na formę prawną funkcjonowania tej jednostki, jeżeli wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną, ale do ustalenia, czy jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, którą dysponuje, konieczne jest stwierdzenie, iż wykonuje ona "zadania publiczne" lub "dysponuje majątkiem publicznym". Mogą być bowiem osoby lub jednostki organizacyjne, które wprawdzie wykonują zadania nie będące zadaniami publicznymi, lecz korzystają przy realizacji tych zadań z majątku publicznego. Korzystanie z majątku publicznego powoduje, że pewne faktyczne działania tej osoby lub jednostki nabierają waloru spraw publicznych. Przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji publicznej objęte są te osoby i jednostki, które wykonują zadania publiczne, jak i te, które dysponują majątkiem publicznym. Natomiast przepis art.
61 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje tylko te jednostki organizacyjne, które jednocześnie wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z tego wynika, że z kręgu podmiotów objętych ustawą nie można wykluczyć osób ani jednostek organizacyjnych, jeśli wykaże się, że dana osoba lub jednostka organizacyjna wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Wykonywanie zadań publicznych jest pojęciem bardzo szerokim, nie zdefiniowanym w ustawie i budzącym kontrowersje. Zdaniem Sądu wyróżnikiem, jaki może wskazywać, czy coś jest zadaniem publicznym, czy niepublicznym, jest powszechna dostępność, ale nie może to stanowić kryterium poznawczego, gdyż podmiotem wykonującym takie zadania może być każdy urząd, sklep, kiosk, biuro podróży, szpital, kancelaria adwokacka, redakcja gazety, czy też prywatny gabinet stomatologiczny, gdyż są wszystkie one powszechnie dostępne, ponieważ wykonują zadania /funkcje/, które służą wszystkim ludziom, całemu społeczeństwu.

Skład orzekający poszukuje wyjaśnienia pojęcia "zadań publicznych" przez przyjęcie, że zadaniami publicznymi będą te zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej /art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP/. Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie /E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.; Z. Cieślak, J. Lipowicz, Z. Niewiadomski - Prawo administracyjne, część ogólna, wydanie PWN z 2000 r./ wskazano, że w nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że będą to podmioty takie jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne i wtedy mówimy, że podmioty te wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej i są jednostkami
współadministrującymi. Mając to na uwadze do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy zaliczyć wyłącznie te podmioty, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej /art. 63 Konstytucji RP/, z tym że w każdym przypadku wykonywanie tych funkcji musi wynikać z przepisów prawa /ustawy/. Przyjęcie takiego rozumowania, jak podkreśla skład orzekający, bliskie jest postanowieniom zawartym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Gdyby zatem przyjąć, że spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do kręgu podmiotów wykonujących funkcje zlecone administracji publicznej i że w rzeczywistości wykonują, w jakimś zakresie zadania publiczne, to musi to mieć oparcie w przepisach prawa. Aktami prawnymi, które określają pozycję prawną spółdzielni mieszkaniowych są ustawy: Prawo spółdzielcze i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. W tekstach tych ustaw, ani w innych przepisach aktów obowiązujących, nie ma postanowień, które wskazywałyby, że spółdzielnie mieszkaniowe wykonują zadania, które mogłyby być zaliczone do zadań publicznych. Skład orzekający nie podziela również stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że spółdzielnie mieszkaniowe "mają na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa", gdyż przedmiotem działalności spółdzielni mieszkaniowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin. Powoływanie się zatem na art. 75 Konstytucji RP jest niewłaściwe,
gdyż przepis ten adresowany jest do "władz publicznych" a nie do innych podmiotów w tym spółdzielni mieszkaniowych.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, zobowiązującą podmiot do udostępnienia informacji publicznej, a mianowicie dysponowanie majątkiem publicznym, to zdaniem Sądu pod pojęciem "dysponowania majątkiem publicznym" należy rozumieć składniki majątku stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego /mienie komunalne/ i Skarbu Państwa. Z komentarza do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, T. R. Aleksandrowicza, Wyd. Praw. LexisNexis, Warszawa 2002 r. wynika, że twórcy ustawy pod pojęciem "majątku publicznego" przyjęli, że należy rozumieć - mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 procent udziałów w kapitale zakładowym. Spółdzielnie mieszkaniowe z zasady, takim majątkiem nie dysponują, nie należą bowiem do sektora finansów publicznych, ani nie są
podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./. Natomiast zgodnie z art. 3 - Prawa spółdzielczego- majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe zarządzają nieruchomościami stanowiącymi ich mienie lub nabytym na podstawie ustawy mieniem ich członków. Członkowie spółdzielni mieszkaniowych uczestniczą w kosztach budowy lokali, w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem lokali i nieruchomości stanowiących własność spółdzielni oraz w zarządzaniu spółdzielni z innych tytułów /art. 1 ust. 3, art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych/. Spółdzielnie mieszkaniowe mogą korzystać z pomocy ze środków publicznych i te formy pomocy są przyjmowane jako tożsame z dysponowaniem majątkiem publicznym, gdy tymczasem art. 75 Konstytucji RP zobowiązuje władze publiczne m.in. do prowadzenia polityki zmierzającej do uzyskania własnego mieszkania. Pomoc
spółdzielniom służy do realizacji obowiązku Państwa wynikającego z Konstytucji RP. Wszelkie formy pomocy w rozwoju budownictwa mieszkaniowego adresowane są do podmiotów budujących mieszkania albo do obywateli budujących w ramach spółdzielni mieszkaniowych. Te formy pomocy dla osób oczekujących na mieszkania są konsumowane w procesie budowania konkretnego budynku czy lokalu, które następnie stają się własnością spółdzielni mieszkaniowych lub ich członków.

Zdaniem składu orzekającego spółdzielnia mieszkaniowa, która wybudowała budynki na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa czy też komunalnych, będąc użytkownikiem wieczystym tych gruntów, nie jest jednostką organizacyjną dysponującą majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż przy odmiennym stanowisku oznaczałoby to, że wszyscy użytkownicy wieczyści, są w myśl tego przepisu obowiązani do udostępniania informacji publicznej, ponieważ dysponują majątkiem publicznym, co byłoby oczywiście nietrafne. Na tle tych rozważań można zatem co najwyżej przyjąć, że spółdzielnia mieszkaniowa dysponuje majątkiem publicznym w tych wypadkach, w których wybudowała budynki na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub komunalnych i nie nabyła własności ani prawa użytkowania do tego gruntu.

Nadto w uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że z brzmienia przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 oraz art. 4 ust. 1, 2 i 6 ustawy, podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 zajmują się sprawami publicznymi, a więc z założenia są w posiadaniu informacji publicznych i są z mocy prawa obowiązane do udostępniania tych informacji. Ust. 3 art. 4 ustawy uzależnia jednak istnienie tego obowiązku od posiadania informacji publicznych. Rodzi się zatem pytanie, kto i w jakiej formie ma rozstrzygać o tym, czy dany podmiot jest w posiadaniu, czy też nie określonej informacji publicznej. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma decydujące znaczenie przy ocenie czy znajdą zastosowanie przepisy art. 14 ust. 2, art. 16 i art. 21, czy też art. 22 ustawy. Sąd podnosi także, że art. 1 ust. 2 ustawy "daje pierwszeństwo" przed tą ustawą innym ustawom określającym odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Kwestię dostępu członków spółdzielni do dokumentów tej spółdzielni /informacji o działalności
spółdzielni/ określa ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawa - Prawo spółdzielcze, a także statuty spółdzielni i te akty dają członkom spółdzielni możliwości uzyskania informacji związanych z prowadzoną przez spółdzielnię działalnością statutową, ale nie są to informacje, które reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym wypadku spółdzielnie mieszkaniowe musiałyby każdemu udostępnić informacje dotyczące spraw spółdzielni.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zważył co następuje:

Zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozważenia w pierwszej kolejności jest rozważenie treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej /art. 61 Konstytucji RP/ oraz dopuszczalnych ograniczeń korzystania z tego prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w omawianej materii, zwłaszcza w doktrynie, zwraca się szczególną uwagę, że granice praw i wolności jednostki są ściśle określone nie tylko w prawie wewnętrznym, co oznacza, iż stan prawny obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej w tym przedmiocie niewątpliwie zwiększa wymagania względem sądowych rozstrzygnięć. Zwiększenie owych wymagań oznacza, iż Sąd będąc związany Konstytucją i ustawami /art. 178 Konstytucji/ nie może poprzestać na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na ustawie, zważywszy na zdeterminowanie rozstrzygnięcia postanowieniami Konstytucji RP oraz aktami prawa międzynarodowego, a obecnie także prawa wspólnotowego.

Prawo obywatela do informacji publicznej określone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Według konstytucyjnej definicji tego prawa obejmuje ono także prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak więc już Konstytucja RP określa komu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej oraz czyja działalność jest przedmiotem informacji publicznej. Należy w związku z tym podkreślić, że w ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, działalnością osób pełniących funkcje publiczne oraz z działalnością innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują
mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak określone konstytucyjne prawo obywatela służy umożliwieniu obywatelowi realnego udziału w życiu publicznym, ale także jawności życia publicznego, określanego potocznie jako przejrzystość działań władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania tej władzy. Prawo to służy także sprawowaniu kontroli obywatelskiej nad funkcjonowaniem władzy publicznej.

Ograniczenia tego prawa ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych mogą być stosowane tylko w warunkach i ze względów określonych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Chociaż nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego, należy podnieść, iż nie jest trafny pogląd, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej powinna określać jedynie tryb udzielania informacji, ponieważ tak stanowi art. 61 ust. 4 Konstytucji. Założenie to jest wadliwe, albowiem to, że stosownie do przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji określa ustawa, nie oznacza, że przedmiotem regulacji w ustawie może być wyłącznie tryb udzielania informacji. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe, które dopełniają treści zawarte w przepisach Konstytucji, jak i ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, tj. ustawy, które mogą wprowadzić ograniczenia prawa do informacji w zakresie określonym tym przepisem. Skoro ustawy zwykłe mogą w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa do
informacji publicznej, to ustawy również wyznaczają w ramach przepisu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji zakres tego prawa. Natomiast delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi upoważnienie /zobowiązanie/ do ustaleń proceduralnego sposobu załatwiania spraw dostępu do informacji publicznej i korzystania z dokumentów zawierających informacje publiczne, których uregulowanie Konstytucja powierza wyłącznie ustawie. /patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. K 38/01 - OTK ZU 2002 nr 5/A poz. 59/. Należy natomiast podzielić pogląd, że wszelkie unormowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak też innych ustawach dotyczących prawa do uzyskania informacji publicznej muszą być zgodne z postanowieniami Konstytucji, w tym z zasadniczym dla tej materii art. 61 Konstytucji, który określa konstytucyjne prawo do uzyskania informacji.

Konstytucyjne prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, o działalności osób pełniących funkcje publiczne oraz o działalności innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1195/, zwanej dalej ustawą, zostało nazwane prawem dostępu do informacji publicznej /prawem do informacji publicznej/. Przedmiotem tego prawa jest każda informacja o sprawach publicznych /art. 1 ust. 1 ustawy/, jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które określa art. 4. Przepis art. 4 ustawy powinien być interpretowany w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje jakich podmiotów działalność stanowi przedmiot informacji. Z porównania tych przepisów wynika ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i
jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 w ust. 1 w punktach od 1 do 5, poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Oznacza to, że w każdym przypadku dokonywania oceny, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

W tej sprawie rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga więc udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy spółdzielnia mieszkaniowa w aktualnym porządku prawnym wykonuje zadania publiczne, a ściśle w ujęciu konstytucyjnym, czy spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zadania władzy publicznej. To kryterium oceny ma bowiem pierwszorzędne znaczenie. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne, wykonywanie zadań publicznych /wykonywanie władzy publicznej/ przez określony podmiot powinno pozostawać w związku /powinno wynikać/ z określonych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych o unormowania ustawowe, które powierzają /zlecają/ określone zadania publiczne określonym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez określone podmioty na skutek działań organów władzy publicznej, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym przypadku konieczna jest więc wnikliwa ocena stanu prawnego i samej
działalności określonego podmiotu w celu ustalenia, czy podmiot ten wykonuje zadania władzy publicznej /zadania publiczne/.

Ustawodawca wprowadzając w ust. 2 art. 4 ustawy osobną grupę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a mianowicie "związki zawodowe i partie polityczne, jeśli w ich posiadaniu znajdują się informacje publiczne" - tym samym przyjął, że podmioty te wykonują zadania publiczne. W wyliczeniu tym nie zostały wymienione spółdzielnie, co samo przez się nie przesądza, że nie zostały zakwalifikowane do podmiotów wykonujących zadania publiczne. W związku z tym należy powtórzyć, iż z analizy przepisu ust. 1 art. 4 ustawy wynika wyraźnie, iż obowiązek do udostępniania informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne /zadania władzy publicznej/. Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" /posiadające takie informacje/. Sformułowanie przepisu ust.
1 art. 4 ustawy przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne /zadania władzy publicznej/.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1848 ze zm./, który to przepis zawiera podstawową normę dotyczącą ogółu spółdzielni - spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może również prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. W myśl art. 3 tej ustawy majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnia prowadzi działalność na podstawie ustawy - Prawo spółdzielcze jak i innych ustaw oraz statutu /art. 2/.

Spółdzielnie mieszkaniowe działają w oparciu o Prawo spółdzielcze oraz ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116/. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem dobrowolnym zrzeszeniem /korporacją/ osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni.

Członkami spółdzielni mieszkaniowej są osoby fizyczne, chociaż mogą być i osoby prawne, ale osobom prawnym nie może przysługiwać spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu /użytkowych czy garaży/ czy też domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności, przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej - tj. tej osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia /korporacji/. Należy także podnieść, że dopuszczalne jest prowadzenie przez spółdzielnię mieszkaniową innej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 1 par. 1 ustawy Prawo spółdzielcze, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, ale działalność ta musi być związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków tej spółdzielni oraz ich rodzin.

W związku z treścią art. 3 Prawa spółdzielczego podnieść należy, że spółdzielnie mieszkaniowe, jako osoby prawne, są podmiotem praw i obowiązków do majątku spółdzielni w znaczeniu cywilnoprawnym. Natomiast w znaczeniu ekonomicznym mienie spółdzielni jako ogół praw majątkowych jest prywatną własnością członków. Skoro ustawodawca podkreślił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, tzn. osób zrzeszonych w danej spółdzielni mieszkaniowej, to nie jest to mienie ani państwowe ani komunalne, ani też korporacji /instytucji/ publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni przez wybierane organy decydują o majątku swej spółdzielni.

O tym, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w pojęciu "władzy publicznej", tj. pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, nie wymaga szerszych rozważań, gdyż nie są "władzą publiczną", tj. organami państwowymi lub samorządowymi, lub innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Czy spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy należy rozważyć w obowiązującym stanie prawnym.

Brak jest podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Przy czym należy zwrócić uwagę, że aby stać się członkiem zrzeszenia, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, osoba do niej przystępująca obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, tzn. deklarację członkowską pod rygorem nieważności. Nadto istnieje prawny wymóg wskazania liczby zadeklarowanych udziałów i wniesienia wpisowego. Należy także dodać, że tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny - jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z
dnia 26 sierpnia 2004 r. OSK 416/04. Skoro spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują zadań publicznych, wymaga w tym kontekście normatywnym rozważenia kwestia - czy mieszczą się one wśród podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z tego względu, że dysponują majątkiem publicznym /mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa/.

W czasie prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, iż majątek publiczny, oznacza "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w którym Skarb Państwa posiada ponad 50 procent udziałów w kapitale zakładowym /Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów - nr 8 z 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej - Tomasz K. Aleksandrowicz, Wyd. Praw. LexisNexis 2002 r., str. 91-92./.

Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./, ani nie są też podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy.

Należy ubocznie podkreślić, że spółdzielnie mieszkaniowe, jak i osoby fizyczne na tych samych zasadach mogą uzyskać nieruchomości pod zabudowę od Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomości te zarówno spółdzielnia mieszkaniowa, jak i osoba fizyczna nabywają na własność lub w użytkowanie wieczyste i z tego tytułu podmioty te uiszczają stosowne opłaty, które wpływają do budżetu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i w konsekwencji obciążają członków spółdzielni. Oddanie nieruchomości spółdzielni w użytkowanie wieczyste nie dowodzi, że spółdzielnia dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu przedmiotowym. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste spółdzielni czy osobie fizycznej, tj.
tego rodzaju jej zadysponowanie, może nastąpić również na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych czy urzędów konsularnych na zasadach wzajemności. Brak jest zatem podstaw prawnych do wyprowadzenia wniosku, iż spółdzielnie z tego względu dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Dotyczy to również osoby fizycznej, która otrzymała w użytkowanie wieczyste nieruchomość pod zabudowę, a której nie sposób traktować jako osobę dysponującą majątkiem publicznym w rozumieniu tego przepisu.

Nie stanowi dysponowania majątkiem publicznym fakt zaciągnięcia kredytów przez spółdzielnie mieszkaniowe, zresztą oprocentowanych, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach wspierania budownictwa mieszkaniowego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1070/, czy też objęcie przez Skarb Państwa w drodze umowy poręczenia spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniem Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych /Dz.U. nr 122 poz. 1310/. Dla oceny, że występuje "dysponowanie majątkiem publicznym" nie może mieć przesądzającego znaczenia pomoc państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, czy prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w oparciu o ustawę z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych /Dz.U. 2003 nr 49
poz. 1115/, ponieważ tego rodzaju pomoc jest wyrazem jedynie wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowania mieniem publicznym przez spółdzielnie.

Obowiązek prowadzenia przez władze polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli wynika z art. 75 Konstytucji RP i dotyczy wszelkich form uzyskania przez obywateli własnego mieszkania. Nie oznacza to jednak, że podmioty, które prowadzą działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego i gospodarki zasobami mieszkaniowymi wykonują za Państwo /władze publiczne/ jego zadania.

Na marginesie należy stwierdzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być traktowana jako remedium na niedostatki przepisów regulujących funkcjonowanie spółdzielni mieszkaniowych, czy też wadliwych praktyk organów spółdzielni ograniczających korzystanie z praw wynikających z członkostwa.

Mając na uwadze powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że spółdzielnia mieszkaniowa nie wykonuje zadań publicznych /zadań władzy publicznej/ w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy, a wobec tego przedstawione zagadnienie prawne należało rozstrzygnąć poprzez udzielenie odpowiedzi, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.

Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. I OPS 1/05 Krzysztofa Pietrzykowskiego.

  1. Glosowana uchwała dotyczy problemu możliwości zakwalifikowania spółdzielni mieszkaniowej do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./. Konkretnie zaś chodzi o to, czy spółdzielnia mieszkaniowa jest - w rozumieniu tego przepisu - inną osobą lub jednostką organizacyjną /tj. inna niż osoby lub jednostki wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4/, która wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Wspomniany problem był rozważany przez skład siedmiu sędziów NSA w wyniku przedstawienia przez skład trzech sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w związku z kasacją Spółdzielni Mieszkaniowej "R" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, częściowo uwzględniającego skargę Haliny K. w zakresie dotyczącym nieudostępnienia kopii uchwały Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni w sprawie podwyżki opłat eksploatacyjnych.

Na wstępie niniejszej glosy chciałbym podkreślić, że w pełni aprobuję zarówno sentencję uchwały, jak i jej uzasadnienie. Dalsze uwagi zmierzają zatem jedynie do przedstawienia dalszych argumentów wspierających stanowisko NSA, wynikających z wykładni przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. 2003 nr 188 poz. 1848 ze zm., dalej "prawo spółdzielcze"/ oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116 ze zm., dalej "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych"/.

  1. De lege lata nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zadania publiczne, chociaż dawniej bez wątpienia takie zadania wykonywała. Spółdzielnia była jednostką gospodarki uspołecznionej /art. 33 par. 1 pkt 4 Kc w pierwotnym brzmieniu/, własność spółdzielcza zaś była własnością społeczną /art. 126 Kc w pierwotnym brzmieniu/. Zgodnie z art. 1 Prawa spółdzielczego w pierwotnym brzmieniu, spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą kierując się m.in. założeniami określonymi w centralnych i terytorialnych planach społeczno-gospodarczych dla dobra Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Podstawę normatywną wykonywania przez spółdzielnie zadań publicznych stanowiły zaś przede wszystkim przepisy art. 71 Prawa spółdzielczego w pierwotnym brzmieniu. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywały spółdzielnie mieszkaniowe, którym na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. przypadła quasi-monopolistyczna pozycja w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności. Jednocześnie zaś prowadzone bezpośrednio przez państwo tzw. budownictwo kwaterunkowe praktycznie niemal zamarło. Przepisy spółdzielczego prawa mieszkaniowego, znajdujące się przede wszystkim w art. 204-239 Prawa spółdzielczego w pierwotnym brzmieniu, należały do epoki tzw. realnego socjalizmu i stanowiły integralną część gospodarki nakazowo-rozdzielczej.

W 1994 r. [Zob. ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 90 poz. 419 ze zm.] art. 3 Prawa spółdzielczego otrzymał następujące brzmienie: "Majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków". Własność, o której mowa w tym przepisie, nie jest własnością w znaczeniu cywilnoprawnym. Podmiotem własności w tym znaczeniu jest bowiem spółdzielnia jako osoba prawna. Sformułowanie art. 3 Prawa spółdzielczego może zatem oznaczać jedynie, że własność spółdzielcza jest własnością prywatną członków w sensie ekonomicznym. Rozważany przepis formułuje zatem w istocie ekonomiczną definicję własności spółdzielczej, wbrew wyraźnej w ostatnich latach tendencji do usuwania takich określeń z języka prawnego. Miał on być rozumiany przede wszystkim jako zawierający regułę interpretacyjną, umożliwiającą właściwą wykładnię tych przepisów polskiego prawa, które w chwili jego wejścia w życie nadal traktowały spółdzielnię jako jednostkę gospodarki
uspołecznionej, a własność spółdzielczą - jako własność społeczną [Zob. K. Pietrzykowski, Prawo spółdzielcze. Komentarz do zmienionych przepisów, Warszawa 1995, str. 23-26.]. Obecnie takich przepisów już nie ma w systemie polskiego prawa. De lege lata może on zatem być rozumiany przede wszystkim jako oddzielający własność spółdzielczą od sfery własności publicznej [O takiej własności zob. J. Szachułowicz, Własność publiczna, Warszawa 2000.].

  1. De lege lata nie ma też żadnych podstaw do przyjęcia, że spółdzielnia mieszkaniowa dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, chociaż dawniej bez wątpienia takim majątkiem dysponowała. W Polsce Ludowej niemal każdą rodzinę było stać na ubieganie się o przydział lokalu mieszkalnego w spółdzielni na zasadach prawa lokatorskiego albo własnościowego. Było to jednak możliwe wyłącznie dzięki znaczącej pomocy państwa, polegającej na wspieraniu ze środków publicznych spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego. Obowiązywały mianowicie szczególnie preferencyjne reguły przyznawania kredytów na spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, a więc bardzo nisko oprocentowany kredyt /początkowo 1 procent w skali roku w wypadku mieszkań lokatorskich i 2 procent w skali roku w wypadku mieszkań własnościowych/, którego spłata była rozkładana na kilkadziesiąt lat, oraz jednorazowe umorzenie części kredytów w wypadku budownictwa lokatorskiego. Wzrastającym trudnościom ekonomicznym państwa towarzyszyło wszakże zjawisko polegające na wydłużaniu się tzw. kolejki mieszkaniowej /a więc oczekiwanie najpierw na uzyskanie członkostwa w spółdzielni, a następnie na otrzymanie przydziału lokalu/. W tej sytuacji przepisy prawa spółdzielczego musiały spełniać funkcję reglamentacyjną. Można było tu w szczególności wskazać na dawne przepisy art. 205 - dotyczącego określania kolejności uzyskania przydziału lokalu, art. 206 - ustanawiającego zasadę jednego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego dla jednej osoby i dla małżonków, art. 207 - ograniczającego prawa osób małoletnich do członkostwa w spółdzielni, a tym samym do spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, art. 214 - ograniczającego wielkość przydzielonego lokalu mieszkalnego, art. 215 - ustanawiającego zasadę jednopodmiotowości spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego oraz przysługiwania takiego prawa obojgu małżonkom bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, art. 217 - ograniczającego wynajmowanie i oddawanie w bezpłatne używanie lokalu mieszkalnego oraz art. 225 - umożliwiającego pozbawienie prawa do przydziału lokalu mieszkalnego osoby, która zbyła własnościowe prawo do lokalu. Reglamentacyjne znaczenie miała też utrwalona w latach osiemdziesiątych w orzecznictwie Sądu Najwyższego reguła, zgodnie z którą ta sama osoba lub małżonkowie mogli tylko raz skorzystać z taniego kredytu mieszkaniowego o charakterze socjalnym [Zob. szerzej K. Pietrzykowski, Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego de lege ferenda, [w:] Z zagadnień współczesnego prawa cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Tomasza Dybowskiego, "Studia Iuridica", tom 21, Warszawa 1994, str. 129-130; M. Wrzołek-Romańczuk, K. Pietrzykowski, Okoliczności wyłączające roszczenia z art. 221 prawa spółdzielczego, Państwo i Prawo 1989 z. 7 str. 92 i nast.].

Reguły kredytowania spółdzielczości mieszkaniowej uległy radykalnym zmianom już na początku transformacji ustrojowej w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 112 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych /Dz.U. nr 74 poz. 440/ zostały uchylone nałożone na banki obowiązki dotyczące uprzywilejowania i preferencji w zakresie dostępu do kredytów i warunków ich spłaty oraz postanowienia umów kredytowych ustalające oprocentowanie kredytów według stawek stałych i preferencyjnych, a na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy utraciły moc akty wykonawcze w zakresie dotyczącym oprocentowania i umarzania kredytów w odniesieniu do nowo zawieranych umów. Następnie na podstawie art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 21 poz. 85/ zostały uchylone postanowienia umów kredytowych dotyczących okresu spłaty kredytów na cele budownictwa mieszkaniowego w odniesieniu do zadań
nierozliczonych i nieoddanych do użytku do dnia 31 marca 1992 r. Pierwotny tekst przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. został przywrócony w ustawie z dnia 29 grudnia 1992 r. o zmianie ustawy o uporządkowaniu stosunków kredytowych /Dz.U. 1993 nr 40 poz. 181/.

Obecnie spółdzielnie mieszkaniowe nadal, choć w niewielkim stopniu, korzystają w swojej działalności ze środków publicznych. Dotyczy to tych spółdzielni, które korzystają ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego [Na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego - Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1070 ze zm.]. W żadnym wypadku nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniami zamieszczonymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, powołanym w uzasadnieniu glosowanej uchwały, jakoby celem spółdzielni mieszkaniowej było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, co miałoby rzekomo wynikać z art. 75 Konstytucji [Nie rozwijam tego wątku, ponieważ przekonująca polemika ze stanowiskiem WSA w Warszawie została zamieszczona w uzasadnieniu glosowanej uchwały.]. Nietrafny jest też argument WSA, że spółdzielnie korzystają z pomocy państwa i samorządu terytorialnego przy uzyskiwaniu terenów pod budownictwo. Nie znajduje on uzasadnienia w przepisach
obowiązującego prawa, w tym zwłaszcza w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2004 nr 261 poz. 2603/. Nie przekonuje też odwołanie się przez WSA do przepisów ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1115/. Pomoc państwa odnosi się bowiem nie do spółdzielni mieszkaniowych, ale do ich członków oraz do banków, dotyczy dawnych kredytów dotkniętych zmianami stanu prawnego na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. /o czym wyżej/ oraz polega - poza udzielaniem premii gwarancyjnych - na podjęciu próby /nieudanej zresztą/ ograniczenia skutków zjawiska określanego mianem "pułapki kredytowej". Uwagi te odnoszą się odpowiednio do powołania się przez WSA na ustawę z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniami Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych /Dz.U. nr 122 poz.
1310 ze zm./.

O dysponowaniu przez spółdzielnie mieszkaniowe majątkiem publicznym można więc obecnie mówić jedynie w odniesieniu do tych nielicznych spółdzielni, które korzystają ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Tylko więc te spółdzielnie oraz tylko w zakresie, w jakim korzystają z owych środków, mogłyby być objęte obowiązkiem wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej [Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 marca 2002 r., I KZP 35/01 /OSNKW 2002 nr 5-6 poz. 29/ dotyczącej wykładni art. 228 par. 1 Kk.].

  1. Dostęp do informacji związanych z funkcjonowaniem spółdzielni mieszkaniowych nie jest zatem problemem z zakresu prawa publicznego, ale prawa prywatnego. Osobami z natury rzeczy uprawnionymi do dostępu do takich informacji są członkowie spółdzielni, a w spółdzielniach mieszkaniowych - również osoby niebędące członkami, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali albo prawa odrębnej własności lokali /o czym niżej/ [W stanie faktycznym sprawy, na tle której została wydana glosowana uchwała, nie wynika, czy Halina K. była członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej "R".]. De lege lata dostęp członków do informacji obejmuje:

1/ prawo członka, jego małżonka i wierzyciela członka przeglądania rejestru członków /art. 30 Prawa spółdzielczego/;

2/ prawo żądania od zarządu spółdzielni wydania odpisu obowiązującego statutu oraz umożliwienia zaznajomienia się z regulaminami wydanymi na podstawie statutu /art. 31 Prawa spółdzielczego/;

prawo zapoznawania się z protokołami obrad walnego zgromadzenia /zebrania przedstawicieli/, które są jawne m.in. dla członków spółdzielni /art. 41 par. 4 Prawa spółdzielczego/;

4/ wynikające z ustawy lub statutu prawo do żądania zawiadamiania członków o niektórych uchwałach walnego zgromadzenia /wniosek z art. 42 par. 4 Prawa spółdzielczego/;

5/ prawo zapoznania się z rocznym sprawozdaniem z działalności spółdzielni, łącznie ze sprawozdaniem finansowym i opinią biegłego rewidenta, jeżeli podlega ono obowiązkowemu badaniu /art. 89 par. 1 Prawa spółdzielczego/;

6/ prawo żądania od zarządu spółdzielni udostępnienia do wglądu protokołu lustracji /art. 93 par. 2 Prawa spółdzielczego/.

Już wkrótce prawa członków spółdzielni w zakresie dostępu do informacji ulegną istotnemu wzmocnieniu. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 18 par. 2 pkt 3 Prawa spółdzielczego ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 122 poz. 1024/, "Członek spółdzielni ma prawo (...) otrzymania odpisu statutu i regulaminów, zaznajamiania się z uchwałami organów spółdzielni, protokołami obrad organów spółdzielni, protokołami lustracji, rocznymi sprawozdaniami finansowymi, umowami zawieranymi przez spółdzielnię z osobami trzecimi (...)". Według zaś nowego art. 18 par. 3, "Spółdzielnia może odmówić członkowi wglądu do umów zawieranych z osobami trzecimi, jeżeli naruszałoby to prawa tych osób lub jeżeli istnieje uzasadniona obawa, że członek wykorzysta pozyskane informacje w celach sprzecznych z interesem spółdzielni i przez to wyrządzi spółdzielni znaczną szkodę. Odmowa powinna być wyrażona na piśmie. Członek, któremu odmówiono wglądu do umów zawieranych
przez spółdzielnie z osobami trzecimi, może złożyć wniosek do sądu rejestrowego o zobowiązanie spółdzielni do udostępnienia tych umów. Wniosek należy złożyć w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia członkowi pisemnej odmowy."

W sprawie, na której tle została podjęta glosowana uchwała, można było zatem domagać się dostępu do informacji Spółdzielni Mieszkaniowej "R" żądając udostępnienia na podstawie art. 41 par. 4 Prawa spółdzielczego protokołu obrad zebrania przedstawicieli, w którym musiała być m.in. zamieszczona uchwała w sprawie podwyżki opłat.

  1. Należy poza tym podkreślić, że zgodnie z przepisami art. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych [Przepisy tego artykułu zostały zmienione przez ustawę z dnia 3 czerwca 2005 r. - Dz.U. nr 122 poz. 1024] członek spółdzielni mieszkaniowej, a także osoba niebędąca członkiem, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu albo prawo odrębnej własności lokalu, może w procesie wytoczonym przeciwko niemu przez spółdzielnię o zapłatę należności z tytułu opłat eksploatacyjnych, kwestionować wysokość tych opłat na tej podstawie, że zostały one zawyżone w stosunku do rzeczywistych kosztów eksploatacji. Takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w uchwale SN z dnia 17 kwietnia 1989 r., III CZP 29/89 /OSNC 1990 z. 3 poz. 44/ oraz w uchwale SN z dnia 5 grudnia 1991 r., III CZP 127/91 /OSNC 1992 z. 6 poz. 105/. Ponadto z art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że członkowie spółdzielni oraz wymienione wyżej osoby mogą kwestionować zasadność zmiany wysokości opłat bezpośrednio na drodze sądowej, przy czym wystąpienie na drogę postępowania wewnątrzspółdzielczego /przez członków spółdzielni/ lub sądowego /przez członków spółdzielni lub osób niebędących członkami spółdzielni/ nie zwalnia tych osób z obowiązku wnoszenia opłat w zmienionej wysokości.

Z kwestionowaniem zaś wysokości opłat eksploatacyjnych bezpośrednio wiąże się zagadnienie dostępu do informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w nowym brzmieniu /zmienione ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. - Dz.U. nr 122 poz. 1024/, "O zmianie wysokości opłat spółdzielnia jest obowiązana zawiadomić osoby, o których mowa w ust. 1-2 i 4, co najmniej 14 dni przed upływem terminu do wnoszenia opłat, ale nie później niż ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego ten termin. Zmiana wysokości opłat wymaga uzasadnienia na piśmie." Wspomniany obowiązek spółdzielczy zaś niewątpliwie pochłania wspomniany wyżej obowiązek udostępnienia przez spółdzielnię do wglądu protokołu obrad walnego zgromadzenia /zebrania przedstawicieli/, protokołu obrad zawierającego m.in. uchwałę w sprawie podwyżki opłat.

inne
orzecznictwo nsa
orzecznictwo
Oceń jakość naszego artykułu:
Twoja opinia pozwala nam tworzyć lepsze treści.
KOMENTARZE
(0)