GSK 1336/04 - Wyrok NSA z 2005-03-01

Tezy

W ramach usług kurierskich mogły znaleźć się doręczenia przesyłek o wadze mniejszej niż dwa tysiące gram. Jeśli taka działalność oparta jest na indywidualnych umowach, to nie może być nazwana powszechnymi usługami pocztowymi zarezerwowanymi dla Poczty Polskiej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędziowie NSA Jan Bała, Edward Kierejczyk (spr.), Protokolant Anna Fyda, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4001/02 w sprawie ze skargi U. Spółka z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług pocztowych 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzje Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] i z dnia [...] września 2002 Nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na rzecz U. Spółka z o.o. w Warszawie 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. Sp. z o.o. w W. na decyzje Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług pocztowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że skarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych w stopniu, jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotę sporu stanowiło wyjaśnienie, czy świadczenie przez [...] oddział skarżącej spółki - w ramach zawartych z poszczególnymi klientami umów cywilnoprawnych - usługi polegającej na przyjmowaniu, przewozie i doręczaniu przesyłek w postaci listów poniżej 2000 g. narusza postanowienia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r., nr 117, poz. 564 ze zm.). Zdaniem Sądu, podstawowe trudności w ocenie charakteru świadczonych przez U. Sp. z o.o. czynności wynikały z niewyczerpującej i niejednoznacznej definicji "pocztowych usług o charakterze powszechnym" zawartej w art. 2 pkt l w/w ustawy o łączności. Ustanowienie monopolu Poczty Polskiej w doręczaniu przesyłek listowych w odniesieniu do tego rodzaju usług stanowi ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd w pełni
uznał za wiarygodne wyniki kontroli przeprowadzonej w siedzibie U. Sp. z o.o. - Odział K. w R., z której jednoznacznie wynika, ze spółka świadczy usługi polegające na przewozie i doręczaniu korespondencji w postaci listów, będących przesyłką listową w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 2 cyt. ustawy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że określony w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności monopol Poczty Polskiej ograniczony jest z jednej strony masą przesyłki (do 2000 g.) i jej rodzajem (przesyłki listowe, listy wartościowe, paczki pocztowe i przekazy pocztowe), zaś z drugiej strony cechą powszechności przy wykonywaniu usług pocztowych. Te elementy definiuje obszar zastrzeżony dla Poczty Polskiej i ich stwierdzenie w działalności danego przedsiębiorcy pozwala na sformułowanie wobec niego zarzutów wykonywania działalności preter legem. Wszystkie te elementy zostały stwierdzone przez kontrolerów URTiP wobec spółki.

Sąd uznał za całkowicie bezzasadny zarzut niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że U. Sp. z o.o. - Oddział w K. doręczał przesyłki w postaci listów poniżej 2000 g., czego dowodem jest przede wszystkim samo oświadczenie uprawnionego przedstawiciela kontrolowanego podmiotu złożone w pisemnych uwagach do protokołu kontroli, z którego wyraźnie wynika, że kontrolowany podmiot na podstawie zawartych indywidualnych umów o świadczenie usług pocztowych przyjmuje, przewozi i doręcza przesyłki w postaci listów poniżej 2000 g. Skontrolowana korespondencja dostarczana przez skarżącą spółkę stanowi przesyłkę listową w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy o łączności, albowiem jest ona skierowana do większej, bliżej nieokreślonej liczby odbiorców, którymi w tym przypadku są klienci podmiotów, i z którymi U. Sp. z o.o. zawarła indywidualne umowy dotyczące doręczania korespondencji, co nadaje tej usłudze przymiot powszechności, ponieważ jest ona wykonywana w dużym rozmiarze i na znacznym
terytorium (województwo śląskie). Wykluczone jest też wykonywanie tych usług na podstawie indywidualnie zawartych umów, ponieważ umowy przedstawione przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zawarte były z klientami stałymi i masowymi, zaś usługi pocztowe wykonywane w ramach tych kontraktów były kierowane do większej, bliżej nieokreślonej liczby odbiorców. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo dokonał wykładni zastosowanych przepisów ustawy o łączności.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku zgodności wykładni terminu powszechności usług pocztowych zastosowanej przez organ z wytycznymi wynikającymi z norm prawa europejskiego, w tym w szczególności z wytycznymi zawartymi w Dyrektywie 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r., Sąd uznał, że brak jest dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia za zasadny poglądu skarżącej, z którego wynika, że organ zobowiązany był dokonać interpretacji charakteru tych usług zgodnie z prawem wspólnotowym. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa o łączności z 1990 r. i tylko interpretacja jej zapisów mogła stanowić podłoże do rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Powołana dyrektywa stanowiła bardzo ważne źródło (wzór) prawa dla ustawodawcy polskiego przy dalszych zmianach prawa pocztowego, podejmowanych w celu dostosowania norm porządku krajowego do prawa wspólnotowego, jednakże nie mogła ona stanowić bezwzględnie obowiązującego źródła (wzoru) interpretacji prawa materialnego
obowiązującego w rozpatrywanej sprawie.

WSA nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt IV CKN 1035/2000 (OSNC z 2003 r., nr 3, poz. 44), dotyczącego interpretacji pojęcia pocztowej usługi o charakterze powszechnym. Uznał, iż przede wszystkim fakt, że przesyłki listowe doręczane przez stronę skarżącą są kierowane do większej, nieokreślonej bliżej liczby odbiorców nadaje usłudze kurierskiej powszechny charakter, ponieważ zindywidualizowany jest w takim przypadku wyłącznie krąg nadawców, tj. podmiotów z którymi spółka U. Sp. z o.o. podpisała indywidualne umowy o świadczenie usług. W ocenie Sądu, przyjęcie tak szerokiej, liberalnej w swej treści i niekorzystnej dla operatora publicznego, wykładni przepisów ustawy o łączności, jaką zastosował Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 2002 r., mogłoby uczynić wątpliwą jakąkolwiek skuteczność i zasadność podjętej przez ustawodawcę próby ochrony monopolu Poczty Polskiej. Przyjęcie za Sądem Najwyższym, iż w przypadku, gdy firmę kurierską łączy indywidualnie zawarta
umowa o świadczenie usług w zakresie stałego doręczania przesyłek, to brak jest możliwości postawienia skutecznego zarzutu naruszenia wspomnianego monopolu - w prostej linii może doprowadzić do sytuacji, w której sieć podobnych powiązań pomiędzy firmami kurierskimi a usługodawcami o dużym zasięgu prowadzonej działalności, a tym samym szerokim kręgu odbiorców (np. zakłady telekomunikacyjne, zakłady energetyczne, urzędy skarbowe, duże ogólnopolskie sieci handlowe lub usługowe, duże instytucje finansowe o zasięgu ogólnopolskim, itp.) spowoduje faktyczną eliminację Poczty Polskiej na znacznych obszarach kraju z wykonywania usług pocztowych w segmencie działalności objętej jej prawnym monopolem, sprowadzając uzasadnioną ochronę operatora publicznego do czystej fikcji. Nie powinno mieć również znaczenia, decydującego o sposobie rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, zarówno kryterium cenowe (kwestia przystępności cen za usługi pocztowe), jak również jakość świadczonych usług, ponieważ ustawodawca nie posłużył
się tymi kryteriami w ustawie o łączności dla ustalenia zakresu monopolu Poczty Polskiej, w przeciwieństwie do obecnie obowiązujących, zmienionych pod wpływem m.in. dyrektyw wspólnotowych, przepisów Prawa pocztowego z 2003 r.

W ocenie Sądu spółka nie wykazała w sposób jednoznaczny i bezsporny, że realizowane przez nią usługi pocztowe ubiegają w sposób istotny od standardów usług świadczonych przez pocztę. Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez organ przepisów postępowania. Prezes URTiP zagwarantował stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania oraz zagwarantował jej przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wydanie przez organ decyzji przed upływem czternastodniowego terminu określonego w protokole kontroli nie może być w żaden sposób uznane za przyczynę uniemożliwiającą wypowiedzenie się skarżącemu co do zabranych w sprawie dowodów. Organ w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący przyczyny, jakimi kierował się przy ich wydaniu, informując zarówno o poczynionych ustaleniach faktycznych, jak również o prawnych podstawach zaskarżonych decyzji.

W skardze kasacyjnej U. Sp. z o.o. w W. zarzuciła temu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 3 ust. 4 oraz art. 2 ust. l ustawy o łączności poprzez błędne zastosowanie oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) poprzez niezastosowanie, wskutek czego Sąd oddalił skargę na decyzję nakazującą skarżącej zaprzestania prowadzenia zgodnej z prawem działalności gospodarczej,

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej dalej p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo niewyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca z powyższych względów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, lub ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Prezesa URPiT - gdyby NSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W uzasadnieniu podkreśliła, że zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed WSA wykazała i uzasadniła wszystkie okoliczności, które uzasadniały fakt, że świadczone przez nią usługi nie mają charakteru powszechnego, a ich wykonywanie nie narusza zakazu ustanowionego w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów wprowadzających ograniczenia prawnie dopuszczalnego obszaru wykonywania usług pocztowych o charakterze powszechnym. Wszelkie wątpliwości co do tego zakresu muszą być interpretowane na korzyć zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, gwarantowanej przepisami art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 5 Prawa działalności gospodarczej (obecnie przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2002 r. (sygn. akt IV CKN 1035/2000) wykazała, że przy zastosowaniu kryteriów zaproponowanych przez Sąd Najwyższy usługi świadczone przez U. nie mają charakteru
powszechnego. W toku kontroli nie zostało wykazane przez organ, że kontrolowane przesyłki zawierały listy. Sąd jednak w tym zakresie podzielił stanowisko organu, że sporna korespondencja jest listem będącym przesyłką, przyjmując jako dowód oświadczenie uprawnionego przedstawiciela kontrolowanego podmiotu złożone w pisemnych uwagach do protokołu kontroli. Z powyższą interpretacją dowodu skarżąca się nie zgadza, ponieważ w oświadczeniu tym nigdzie nie zostało przyznane, że przesyłki objęte kontrolą zawierały listy. Strona przedstawiła jedynie wykładnię pojęcia usług pocztowych o charakterze powszechnym i zakresu monopolu Poczty Polskiej. Sąd przyjął, że dobrem chronionym nie jest zasada swobody działalności gospodarczej, czy zasada państwa prawa, lecz monopol Poczty Polskiej.

Ponadto, już w czasie wydawania decyzji Prezes URTiP zobowiązany był do dokonywania wykładni przepisów ustawy o łączności zgodnie z porządkiem prawnym Wspólnot Europejskich (art. 68 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczpospolita Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38 ze zm.). Skarżąca powołała się na orzecznictwo NSA, podkreślając, że w sytuacji niejasności przepisów o łączności, należało przyjąć interpretację możliwie bliską regulacjom Wspólnot Europejskich. W takim przypadku usługi świadczone przez U. nie mogły być uznane za wkraczające w zakres monopolu Poczty Polskiej. Również zebranie całego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego było obowiązkiem organu, a nie strony. Sąd nie uwzględnił tego zarzutu, naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy o
łączności ze względu na ograniczony krąg odbiorców jego usług, sformalizowany sposób zawierania umów, podwyższony standard usług oraz znacznie wyższą w stosunku do cennika Poczty Polskiej cenę tych usług. W tym miejscu powołała się na wyrok NSA w sprawie ze skargi D. Ltd. Sp. z o.o., który dotyczył - jej zdaniem - niemal takiego samego stanu faktycznego. W sprawach wykładni niejasnych przepisów chroniących monopole podstawą orzekania nie może być obawa, że wykładnia "liberalna" sprowadzi monopole do fikcji i grozi wykluczeniem monopolistów z rynku. Konstytucja oraz przepisy Prawa działalności gospodarczej chronią przedsiębiorców przed taką rozszerzającą interpretacją przepisów ograniczających swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Dobrem chronionym jest także interes odbiorców usług.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes URTiP wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że co do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ ustosunkował się już w odpowiedzi na skargę, która ten zarzut zawierała. Zwrócił natomiast uwagę, że podstawową różnicą występującą pomiędzy stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, a sprawą dotyczącą D. Ltd. Sp. z o.o. jest fakt, że usługi świadczone przez skarżącą wykonywane były przede wszystkim na podstawie stałych umów cywilnoprawnych zawieranych z nadawcami przesyłek, natomiast D. świadczył usługi na podstawie zleceń jednorazowych - listów przewozowych. Niesłusznie skarżąca podnosi zarzut niezastosowania przez Sąd wymienionych przepisów Konstytucji i Prawa działalności gospodarczej, gdyż to zostało uwzględnione przy analizie problemu ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z ustawy o łączności. Art. 5 Prawa działalności gospodarczej jest kolejnym przepisem wskazującym, że wszelkie wyłączenia lub ograniczenia zasady wolności gospodarczej
mogą wynikać tylko z wyraźnego przepisu ustawy lub przepisu wydanego na podstawie ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 174 p.s.a. określa podstawy skargi kasacyjnej, którymi mogą być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z reguły do naruszenia prawa materialnego, w każdej z obu jego postaci, może dojść przy bezspornym stanie faktycznym. Przy oparciu skargi kasacyjnej również na podstawie naruszenia przepisów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, NSA obowiązany jest w pierwszej kolejności zająć się oceną tego rodzaju zarzutów procesowych i dopiero w zależności od jej wyniku przystąpić do rozpoznawania zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ponadto skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom art. 176 p.s.a., określającego w części konstrukcyjnej skargi jej granice, którymi NSA jest związany poza uwzględnianą z urzędu nieważnością postępowania (art. 183 p.s.a.).

Zachowując przypomnianą kolejność rozpoznawania podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym i sądowym trafnie sklasyfikowano objęte kontrolą przesyłki o wadze poniżej 2000 g jako listy. Przyznał to zresztą dyrektor generalny skarżącej spółki w uwagach do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 27 i 28 stycznia 2002 r. przez pracowników Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Wg. § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (Dz. U. Nr 40, poz. 173 ze zm.), które wówczas obowiązywało, przesyłką jest list zwykły, polecony, wartościowy, kartka pocztowa, druk, druk bezadresowy, ankieta oraz paczka pocztowa, a listem - korespondencja pisemna lub rzeczy dopuszczone do przewozu pocztowego, nadane w zamkniętym opakowaniu. W rezultacie bezspornych ustaleń co do charakteru objętych kontrolą przesyłek, WSA nie dopuścił się zarzuconego mu naruszenia art. 145 § 1
pkt 1 lit. c p.s.a., co pozwala na zajęcie się przez NSA oceną zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Art. 3 ust. 4 ustawy o łączności stanowi, że wykonywanie pocztowych usług o charakterze powszechnym w zakresie przyjmowania, przewozu i doręczania w obrocie krajowym i zagranicznym przesyłek listowych - z wyjątkiem druków bezadresowych i ankiet - o masie do 2000 g, listów wartościowych o masie do 2000 g, paczek pocztowych oraz nadawanie i doręczanie przekazów pocztowych - należy wyłącznie do Poczty Polskiej. Tak określony monopol Poczty Polskiej, co do przedmiotu działalności gospodarczej, bazuje na pojęciach zdefiniowanych w art. 2 tej ustawy i jednoczesnym założeniu, że są to usługi o charakterze powszechnym, ale bez przypisania pojęciu "powszechnym" konkretnego znaczenia. Nie jest to odosobniony w technice legislacyjnej przykład konstruowania normy prawnej w taki sposób, że dla jej zaistnienia konieczne jest równoczesne spełnienie dwojakiego rodzaju przesłanek, z których jedną kształtuje wyraz używany w znaczeniu potocznym. W analizowanym przepisie jest nim owa powszechność, określana w słownikach języka
polskiego jako dotycząca wszystkich, obejmująca ogół, przeznaczona dla wszystkich, masowa. Nie ulega zatem wątpliwości, że z usługi pocztowej o charakterze powszechnym, należącej do zakresu określonego w art. 3 ust. 4, może skorzystać każdy, a Polska Poczta jest w równym stopniu uprawniona i zobowiązana do wykonania takiej usługi. Do naruszenia jej monopolu może więc dojść tylko w razie wykonywania przez inny podmiot - i to w skali powszechnej (ogólnej, masowej) - zastrzeżonego dla niej zakresu usług pocztowych.

Skarżąca uzyskała dnia 13 marca 1996 r. koncesję na działalność gospodarczą w zakresie usług kurierskich, co w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o łączności oznaczało "usługi nie mające charakteru powszechnego, polegające na zarobkowym, przyśpieszonym przewozie i doręczaniu w gwarantowanym terminie przesyłek". W aktach sprawy są umowy o świadczenie takich usług zawarte z trzema podmiotami funkcjonującymi na terenie jednego województwa, a objęte kontrolą przesyłki były odbierane przez skarżącą od stron zawartych umów dotyczących świadczenia usług kurierskich na uzgodnionych warunkach. Chodziło więc o wykonywanie przez skarżącą działalności gospodarczej w dziedzinie poczty, ściślej - w zakresie usług kurierskich polegających na przewozie i doręczaniu przesyłek w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o łączności oraz § 2 pkt 1 i 2 wymienionego rozporządzenia z dnia 15 marca 1996 r., które były świadczone w skali lokalnej i nie miały charakteru powszechnego. W rezultacie działalność skarżącej nie naruszała monopolu Poczty
Polskiej ograniczonego wyłącznie do zakresu określonego w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności. Ukazana argumentacja nawiązuje do motywów wyroku IV CKN 1035/00 Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2003 r. oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego II SA 1430/02 z dnia 23 listopada 2003 r. i GSK 77/04 z dnia 16 września 2004 r., eksponujących istotę i znaczenie powszechności usług pocztowych przy rozstrzyganiu sporów zaistniałych na tle monopolu Poczty Polskiej określonego w art. 3 ust. 4 ustawy o łączności.

Art. 188 p.s.a. daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość uchylenia zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia i rozpoznania skargi, jeżeli nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zaistniały warunki do skorzystania z tej możliwości wobec bezspornych okoliczności faktycznych i zaistniałych naruszeń omówionych przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie w obu decyzjach organu administracji publicznej i wyroku WSA.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 203 pkt 1 p.s.a. orzekł jak w sentencji.