5/1/B/2010

POSTANOWIENIE

z dnia 23 listopada 2009 r.

Sygn. akt Tw 29/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Szczecinek w sprawie zgodności:

§ 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120, poz. 1000) z:

1) art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 2-4, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.);

2) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 2 października 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Szczecinek o zbadanie zgodności § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 120, poz. 1000; dalej: rozporządzenie z 2009 r.) z art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 2-4, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł obowiązującego prawa. Jednakże legitymacja tych podmiotów została - w porównaniu z legitymacją przysługującą podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji - ograniczona przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania wnioskodawcy” (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy nie jest oczywiście bezzasadny oraz czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 39 ust. 1 ustawy o TK.

2. Przedmiotem zaskarżenia jest § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r., który stanowi, że z dniem 1 stycznia 2010 r., ustala się granice w województwie zachodniopomorskim: w powiecie szczecinieckim - gminy o statusie miasta Szczecinek i gminy Szczecinek przez włączenie do dotychczasowego obszaru gminy o statusie miasta Szczecinek obrębu ewidencyjnego Sitno (numery działek ewidencyjnych) i części obrębu ewidencyjnego Przesieka (numery działek ewidencyjnych), to jest obszaru o łącznej powierzchni 1 132,94 ha z gminy Szczecinek.

3. Rada Gminy Szczecinek zarzuca, po pierwsze, że kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji przez to, „że został wydany z naruszeniem procedury jego wydania, tj. na podstawie wniosku złożonego przez osobę nieupoważnioną do reprezentowania wnioskodawcy” [tzn. Rady Miasta Szczecinek].

Rada Gminy Szczecinek wyjaśnia, że zmiana granic Miasta Szczecinek i Gminy Szczecinek została dokonana na wniosek Rady Miasta Szczecinek, mający swe oparcie w uchwale z 30 marca 2009 r. (nr XXXI/330/09). Natomiast sam wniosek w imieniu Rady Miasta Szczecinek podpisał jej przewodniczący, a powinien - zdaniem Rady Gminy Szczecinek - burmistrz jako organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego.

3.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Ministrów może wydać rozporządzenie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tejże ustawy, „na wniosek zainteresowanej rady gminy”. Uchwała rady gminy w sprawie wystąpienia z wnioskiem stanowi zatem podstawę prawną złożonego następnie wniosku.

Rada Miasta Szczecinek w § 1 uchwały z 30 marca 2009 r. (nr XXXI/330/09) wyraziła wolę wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Zachodniopomorskiego z wnioskiem w sprawie zmiany granic administracyjnych Miasta Szczecinek oraz Gminy Szczecinek w powiecie szczecinieckim poprzez włączenie do dotychczasowego obszaru Miasta Szczecinek obszaru sołectwa Świątki i części obszaru sołectwa Przesieka z Gminy Szczecinek w powiecie szczecinieckim przez włączenie następujących obszarów: części sołectwa Trzesieka (obręb Trzesieka) - 637,57 ha i sołectwo Świątki (obręb Sitno) - 495,37 ha. Jak wynika z § 2 tejże uchwały, „treść wniosku, o którym mowa w § 1, stanowi załącznik do niniejszej uchwały”.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, skoro mamy do czynienia z wnioskiem Rady Miasta Szczecinek załączonym do podjętej przez nią uchwały, to za bezsporne należy uznać, że autorem wniosku jest sama Rada Miasta Szczecinek. Z tego względu, wbrew twierdzeniu Rady Gminy Szczecinek, nie było potrzeby umocowania w uchwale innego organu (podmiotu) do podpisania wniosku. Co bowiem oczywiste - w imieniu organu kolegialnego, którym jest Rada Miasta Szczecinek - podpis pod uchwałą i wnioskiem (immanentnie z nią związanym) złożył przewodniczący Rady Miasta.

3.2. Rada Gminy Szczecinek twierdzi ponadto, że wniosek Rady Miasta Szczecinek powinien złożyć burmistrz Miasta Szczecinek, a nie przewodniczący Rady Miasta Szczecinek.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wymogi dotyczące (m.in.) składania wniosku określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943, ze zm.; dalej rozporządzenie z 2001 r.).

W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., rada gminy składa wniosek w sprawach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że na podstawie dołączonych do rozpatrywanego wniosku dokumentów (uchwała i wniosek Rady Miasta Szczecinek) nie można jednoznacznie stwierdzić, który organ Miasta Szczecinek złożył wniosek w sposób wskazany w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. Zarzut Rady Gminy Szczecinek dotyczący złożenia wniosku przez przewodniczącego Rady Miasta Szczecinek nie został należycie udowodniony, zaś poza zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego pozostaje zarówno uprawdopodobnienie zaistnienia zdarzenia faktycznego, jak i jego ocena.

Należy przy tym zasygnalizować, że to wojewoda na podstawie kryterium zgodności z prawem sprawuje nadzór nad działalnością gminną (art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Co więcej, stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r., właściwy wojewoda, nie później niż w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przekazuje go wraz ze swoją opinią, a w przypadkach gdy wniosek obejmuje zmianę granic gmin naruszającą granice województwa, także z opinią odpowiedniego wojewody, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Gdyby wojewoda miał wątpliwości wynikające z braku właściwości organu, który przekazał mu wniosek w przedmiotowej sprawie, powinien zatem - już na tym etapie postępowania - rozstrzygnąć, że czynność ta jest prawnie bezskuteczna.

3.3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że Rada Gminy Szczecinek, powołując wzorce kontroli (art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji), nie wskazała - w świetle przedstawionej wyżej argumentacji - podstawowego wzorca kontroli, tzn. przepisu kształtującego uprawnienia burmistrza w procedurze składania wniosku, którego naruszenie skutkowałoby brakiem legalności § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia przez § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r. art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji, a także niedopuszczalność wydania orzeczenia, które miałoby rozstrzygać o faktach, nie zaś o hierarchicznej zgodności norm. Okoliczności te stanowią, zgodnie z art. 36 ust. 3 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie wyżej wyznaczonym.

4. Rada Gminy Szczecinek zarzuca, po drugie, że § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r. jest niezgodny z art. 4 ust. 3, art. 4 ust. 4 i art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji przez to, „że został wydany z naruszeniem procedury jego wydania, tj. jedynie na podstawie twierdzeń wnioskodawcy niepopartych uzasadniającymi je dokumentami”.

Rada Gminy Szczecinek dowodzi, że Rada Miasta Szczecinek „nie wykazała podstaw wniosku i zawartych w nim twierdzeń”, zaś „Rada Ministrów, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku bez jego merytorycznej oceny, stworzyła regulację, której nie można tłumaczyć w zgodzie z przepisami art. 4 ust. 2, art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 4b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym” oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji.

4.1. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie jest powołany do oceny merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozwiązań prawnych czy, też zasadności polityki rządu prowadzącej do zmian w podziale terytorialnym, w szczególności nie posiada kompetencji do rozstrzygania konkretnych sporów dotyczących celowości zmian. Czym innym jest kontrola celowości zamierzenia, a czym innym hierarchiczna kontrola zgodności jego normatywnej postaci.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że mamy do czynienia z zarzutami wymagającymi nowej oceny faktów, nie zaś takimi, które odnosiłyby się do sfery normatywnej. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny sposobu rządzenia. Uznanie, czy pominięto konkretne interesy lokalne, czy dokonane rozstrzygnięcie - oparte na prawie - było właściwe, czy skutki negatywne przeważają nad pozytywnymi, czy też odwrotnie - pozostaje poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z 8 kwietnia 2009 r., K 37/06, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47).

4.2. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza niedopuszczalność wydania orzeczenia w zakresie zbadania zgodności § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r. art. 4 ust. 3, art. 4 ust. 4 i art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. Okoliczność ta stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie wyżej wyznaczonym.

5. Rada Gminy Szczecinek zarzuca, po trzecie, że § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r. jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji przez to, „że przepis dokonuje ustalenia granic, co nie było przedmiotem wniosku”.

Rada Gminy Szczecinek wskazuje, że wniosek Rady Miasta Szczecinek dotyczył „zmiany granic administracyjnych pomiędzy Miastem Szczecinek a Gminą Szczecinek, przez włączenie do Miasta Szczecinek obszaru sołectwa Świątki i części obszaru sołectwa Trzesieka z Gminy Szczecinek”. Natomiast przedmiotem zaskarżonego § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r. jest ustalenie granic, nie zaś ich zmiana.

5.1. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia: tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice (pkt 1), nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice (pkt 2), ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz (pkt 3).

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany jako wzorzec kontroli legalności § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r., zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do „ustalania granic gmin”.

Przepis ten, wbrew twierdzeniu Rady Gminy Szczecinek, był przedmiotem wieloaspektowej (ze względu na wzorce) kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 27 listopada 2000 r. (U 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293) Trybunał uznał, że „w pojęciu zmiana granic mieści się jednocześnie ich ustalenie”. Z kolei w wyroku z 5 listopada 2001 r. (U 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247) Trybunał stwierdził: „ustawodawca, mając na uwadze to, że zmiana granic dokonuje się często w warunkach sporu, słusznie zdecydował o nieprzekazaniu prawa do ostatecznego ustalenia granic organom samorządu terytorialnego”. Należy zatem przyjąć, że o ile rada gminy może wnioskować o zmianę granic gminy, to już wyłącznie Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, ustala te granice (rozstrzyga o ich przebiegu). Jak zauważa sama Rada Gminy Szczecinek, Trybunał w wyroku z 4 listopada 2003 r. (K 1/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85), dokonując wykładni pojęcia „ustalenie granic”, uznał, że w przypadku ustawy o samorządzie gminnym chodziło o takie ustalenie, które polega na zmianie granic gmin dalej istniejących, mających dalej te same nazwy i siedziby organów.

W powołanym wyżej wyroku (U 1/01) Trybunał przyjął, że treść upoważnienia sformułowana w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, „dotyczy także ustalenia granic w związku ze zmianą granic gmin, mimo że ustawodawca nie posługuje się pojęciami takimi jak: przemieszczenie terytorialne, przeniesienie terytorium czy obszaru, odłączenie obszaru i jego przyłączenie. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika ponad wszelką wątpliwość możliwość przemieszczenia terytorialnego pomiędzy gminami tylko w warunkach czytelnego ustalania nowych granic pomiędzy gminami. Wszelkie dodatkowe informacje (obszar, położenie, powierzchnia przemieszczanego terenu itp.) mają w tym kontekście charakter jedynie pomocniczy i same w sobie nie wystarczają do realizacji delegacji ustawowej”.

5.2. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia przez § 2 pkt 9 lit. b rozporządzenia z 2009 r. art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. Okoliczność ta stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie wyżej wyznaczonym.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

5