54

POSTANOWIENIE

z dnia 29 stycznia 2002 r.

Sygn. T. 45/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Mączyński - przewodniczący

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska - sprawozdawca

Krzysztof Kolasiński

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 listopada 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego

p o s t a n a w i a :

nie uwzględnić zażalenia.

Uzasadnienie:

I

1. Związek Pracodawców Przemysłu Hutniczego wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 46 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz § 36 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 14 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną z art. 1 ust. 2, art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo energetyczne oraz z art. 7, art. 92 ust. 1, art. 2, art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis ustawy Prawa energetycznego nie spełnia konstytucyjnych wymagań (art. 92 ust. 1 Konstytucji) stawianych ustawowym upoważnieniom do wydawania rozporządzeń. Nie zawiera on bowiem “wytycznych dotyczących treści aktu”. Rozporządzenie wydane na podstawie art. 46 Prawa energetycznego w § 36 określa sposób ustalania opłat przesyłowych w obrocie energią elektryczną. Wzór zawarty w tym paragrafie, stosowany przy obliczeniu opłaty, nie różnicuje sytuacji w zależności od tego, czy energia była przesyłana, czy też została zużyta na własne potrzeby przez producenta. W ocenie wnioskodawcy, taki sposób obliczania opłaty przesyłowej zwiększa w sposób bardzo poważny obciążenia zakładów. Jest to szczególnie wyraźne, gdy porówna się obecny stan prawny z poprzednio obowiązującym. Kwestionowana regulacja § 36 rozporządzenia narusza cel ustawy - Prawo energetyczne, wyrażony w jej art. 1 ust. 2. Kwestionowany przepis nie służy też realizacji założeń, jakie - zgodnie z art. 45 ust. 1 prawa energetycznego - powinny leżeć u podstaw ustalania taryf dla energii elektrycznej.

Sposób obliczania opłat przesyłowych określony w § 36 rozporządzenia oznacza nałożenie na producentów energii elektrycznej obowiązków o charakterze fiskalnym, których beneficjentem są przedsiębiorstwa przesyłu i dystrybucji energii. Oznacza to, zdaniem wnioskodawcy, naruszenie art. 2 i 20 Konstytucji. Obciążenie producenta energii, produkowanej na jego własny użytek, dodatkowymi kosztami, stanowi zaś naruszenie prawa własności, a zatem zachodzi niezgodność z art. 21 Konstytucji.

2. Postanowieniem z 12 listopada 2001 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego. Trybunał stwierdził, iż Związek Pracodawców Przemysłu Hutniczego nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie. W art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji ustrojodawca wprowadził tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania. Warunkiem skutecznego wystąpienia do Trybunału jest to, by kwestionowany akt normatywny dotyczył spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, Związek Pracodawców Przemysłu Hutniczego nie wykazał, by zaskarżone przepisy Prawa energetycznego i rozporządzenia wykonawczego dotyczyły spraw objętych jego zakresem działania i - tym samym - nie wykazał podstawy prawnej upoważniającej go do kwestionowania tych aktów normatywnych w ramach procedury kontroli abstrakcyjnej. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.

3. 26 listopada 2001 r. Związek Pracodawców Przemysłu Hutniczego wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu zakwestionowano trafność dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny oceny, iż sprawa nie jest objęta zakresem działania Związku, który jest organizacją pracodawców o zasięgu ogólnokrajowym. Statut Związku w § 5 ust.1 pkt a stanowi, że Związek ma na celu ochronę praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków, w tym ich interesów gospodarczych, wobec organów władzy i administracji państwowej. Według § 5 ust. 2 pkt 3 statutu, swoje zadania Związek realizuje też poprzez reprezentowanie członków przed organami sprawiedliwości. W konkretnej sprawie Związek reprezentuje “większą ilość zrzeszonych w nim podmiotów”. W uzasadnieniu wskazano, których zakładów przemysłowych (hut) - poza wymienionymi już we wniosku do Trybunału Zakładami Koksowniczymi “Zdzieszowice” Spółka z o.o. - dotyczą kwestionowane przepisy. W uzasadnieniu wskazano też, iż Związek Pracodawców Przemysłu Hutniczego występował do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenia niezgodności jednego z przepisów ustawy o odpadach z art. 22 Konstytucji. Postępowanie zostało umorzone ze względu na utratę mocy obowiązującej kwestionowanych przepisów. Jednak w toku rozpoznawania sprawy nie została poddana w wątpliwość legitymacja Związku do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Argumenty prawne, które legły u podstaw postanowienia z 12 listopada 2001 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego, są w pełni przekonujące. W zażaleniu Związek nie powołał żadnych nowych okoliczności wpływających na ocenę jego legitymacji do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie kontroli konstytucyjnej kwestionowanych przepisów prawa energetycznego i rozporządzenia wykonawczego.

Tak jak to wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia z 12 listopada 2001 r., legitymacja do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego przyznana w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, między innymi, “ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców”, nie ma charakteru ogólnego. Przeciwnie - ujmowana jest jako ich szczególne, wyjątkowe, uprawnienie. Płynie stąd zakaz interpretacji rozszerzającej, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wymagania podmiotowe zostały spełnione, gdyż wnioskodawca należy do kręgu organizacji wskazanych w powołanym przepisie Konstytucji. Natomiast nie zachodzi przedmiotowa przesłanka legitymacji do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, organizacja pracodawców może wnosić o dokonanie abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności aktu normatywnego tylko wtedy, gdy dotyczy on spraw objętych jej zakresem działania. Przy czym, jak wynika z art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to wnioskodawca powinien wskazać przepisy ustawy lub statutu decydujące o tym, że kwestionowane akty normatywne dotyczą spraw objętych jego zakresem działania. Chodzi tu o związek bezpośredni, który wyraża się - między innymi - tym, iż kwestionowany akt normatywny narusza interes prawny wnioskodawcy jako organizacji, a nie - poszczególnych jej członków.

Jeszcze przed podjęciem postanowienia odmawiającego nadania sprawie dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez wskazanie podstawy prawnej, z której wywodzi on swe uprawnienie do domagania się kontroli konstytucyjnej kwestionowanych aktów normatywnych. W odpowiedzi Związek powołał się na art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. Nr 55, poz. 235 ze zmianami) oraz § 5 ust. 1 pkt a i ust. 2 pkt 3 swego Statutu. Te same postanowienia Statutu zostały przytoczone w zażaleniu jako uzasadnienie legitymacji Związku. Nie wystarczają one jednak, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, do wykazania tejże legitymacji. Co więcej, sposób argumentacji zawarty w uzasadnieniu zażalenia zdaje się dowodzić niezrozumienia, na czym polega istota uprawnienia organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla, iż istotą szczególnej legitymacji do domagania się abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności aktów normatywnych nie jest uprawnienie danej organizacji (pracodawców, organizacji zawodowych, związków zawodowych) do reprezentowania jej członków. Tak właśnie zdaje się ujmować tę legitymację Związek, skoro podkreśla swe statutowe upoważnienie do reprezentowania członków przed organami sprawiedliwości oraz wylicza kilka zrzeszonych w nim hut, których działania - prawdopodobnie - dotyczy kwestionowany przepis. Trybunał nie poddaje jednak w wątpliwość formalnej legitymacji Związku; Związek zapewne mógłby reprezentować zrzeszone w nim przedsiębiorstwa w procesach sądowych, choć niewątpliwie wymagane byłoby wtedy wyraźne upoważnienie zainteresowanego do działania w jego imieniu. Natomiast występowanie do Trybunału Konstytucyjnego wymaga spełnienia dodatkowego warunku o charakterze merytorycznym: akt normatywny, którego kontroli domaga się Związek, ma dotyczyć spraw bezpośrednio objętych zakresem jego działania. Wnioskodawca nie wykazał tej zależności.

Przywoływane przez wnioskodawcę statutowe sformułowanie, zgodnie z którym celem Związku jest “ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków, w tym ich interesów gospodarczych”, jest klauzulą standardową, wprowadzaną niemal do wszystkich statutów organizacji związkowych. Z takiego ogólnego sformułowania nie wynika bynajmniej, by organizacje te generalnie mogły inicjować kontrolę konstytucyjną wszystkich aktów normatywnych regulujących funkcjonowanie ich członków. Konieczne jest udowodnienie w każdej sprawie, iż konkretna regulacja, której kontroli domaga się związek, godzi w jego interes lub też interes jej członków. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał, by sposób obliczania opłat przesyłowych energii elektrycznej (art. 46 ustawy - Prawo energetyczne oraz § 36 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną) był sprawą objętą zakresem jego działania. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, określenie opłaty przesyłowej przyjęte przez ustawodawcę w kwestionowanych przepisach na pewno nie narusza interesów Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego. Jak można wnosić z uzasadnienia wniosku i zażalenia, stosowanie kwestionowanego § 36 rozporządzenia zwiększyło obciążenia jednego z członków Związku, a mianowicie Koksowni “Zdzieszowice”. Poza tym, jak pisze wnioskodawca, “kwestionowane przepisy dotyczą, w mniejszym lub w większym stopniu”, także kilku innych, wyliczonych z nazwy, przedsiębiorstw. Zdaniem Trybunału, przytoczone sformułowanie zażalenia najlepiej świadczy o tym, że przepisy, których kontroli domaga się wnioskodawca, nie dotyczą spraw objętych zakresem jego działania, ani nawet ujętego w sposób ogólny interesu członków Związku. Przeciwnie, wniosek wyraźnie ma na celu interes majątkowy jednego, ewentualnie kilku konkretnych przedsiębiorstw, zaś Związek uważa się niejako za reprezentanta tychże, konkretnych swoich członków, w postępowaniu przed organem wymiaru sprawiedliwości.

Trybunał Konstytucyjny ocenia, że zawarte w zażaleniu uzasadnienie legitymacji Związku Pracodawców Przemysłu Hutniczego opiera się na niewłaściwym rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji. Prawdopodobieństwo, iż na skutek wejścia w życie kwestionowanego przepisu wykonawczego do ustawy warunki finansowe funkcjonowania niektórych spośród przedsiębiorstw zrzeszonych w Związku uległy pogorszeniu, na pewno nie daje Związkowi prawa inicjowania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjnej tego przepisu. Istotą bowiem tego rodzaju kontroli jest analiza i ocena zgodności z Konstytucją danego aktu normatywnego w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego. Legitymacja przyznana związkom pracodawców do wszczynania kontroli konstytucyjnej aktów normatywnych dotyczących spraw objętych ich zakresem działania, nie ma na celu umożliwienia weryfikacji tych aktów z punktu widzenia ich wpływu na wynik ekonomiczny poszczególnych członków związku.

Trybunał Konstytucyjny - odnosząc się do zawartego w zażaleniu argumentu, iż w innej sprawie, toczącej się także przed Trybunałem, legitymacja wnioskodawcy nie została zakwestionowana - zwraca uwagę na względny charakter legitymacji szczególnej, wynikającej z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. W świetle tego, co już wyżej powiedziano, jest oczywiste, że ta sama organizacja pracodawców (związek zawodowy, organizacja zawodowa), może być uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisu A i nie posiadać legitymacji w sprawie kontroli przepisu B. Ocena zależy od tego, czy przepis, który ma być poddany kontroli dotyczy spraw objętych zakresem działania organizacji, czy też nie. W konsekwencji, z faktu, iż w poprzedniej sprawie zainicjowanej przez Związek Pracodawców Przemysłu Hutniczego Trybunał Konstytucyjny nie kwestionował legitymacji Związku do wystąpienia z wnioskiem, nie wynika, by Związek był generalnie uprawniony do inicjowania kontroli innych aktów normatywnych.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął jak w sentencji.