12

Orzeczenie

z dnia 5 kwietnia 1989 r.

(Uw. 20/88)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Natalia Gajl

Sędziowie TK: Adam Józefowicz

Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca)

Protokolant: Grażyna Kołaczyńska

po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 1989 r. na rozprawie sprawy wszczętej z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego na wniosek Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z udziałem uczestników postępowania: Rady Ministrów, Prezesa Narodowego Banku Polskiego i Prokuratora Generalnego PRL o zbadanie:

1) czy przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 43, poz. 204; zm. 1988 r. Nr 11, poz. 86; z 1988 r. Nr 35, poz. 273) jest zgodny z art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;

2) czy przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 października 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 35, poz. 273) jest zgodny z następującymi przepisami:

a) art. 725 Kodeksu cywilnego;

b) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 4, poz. 21);

c) art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201);

d) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210; z 1983 r. Nr 39, poz. 176; z 1986 r. Nr 39, poz. 192 i z 1987 r. Nr 33, poz. 181);

e) art. 19 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808; z 1946 r. Nr 4, poz. 30; z 1949 r. Nr 44, poz. 293 i Nr 45, poz. 335; z 1950 r. Nr 44, poz. 40 i Nr 53, poz. 489; z 1964 r. Nr 41, poz. 276; z 1974 r. Nr 22, poz. 131; z 1975 r. Nr 17, poz. 94; z 1983 r. Nr 39, poz. 176; z 1985 r. Nr 36, poz. 167);

3) czy przepisy zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (M. P. Nr 30, poz. 207; zm. z 1986 r. Nr 3, poz. 23); są zgodne z przepisem art. 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22),

orzeka, że:

I

1) przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 43, poz. 204; zm. 1988 r. Nr 11, poz. 86; z 1988 r. Nr 35, poz. 273) jest niezgodny z art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej;

2) przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 października 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 35, poz. 273) jest niezgodny z następującymi przepisami:

a) art. 725 Kodeksu cywilnego;

b) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 4, poz. 21);

c) art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201);

d) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U Nr 30, poz. 210; z 1983 r. Nr 39, poz. 176; z 1986 r. Nr 39, poz. 192 i z 1987 r. Nr 33, poz. 181);

e) art. 19 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808; z 1946 r. Nr 4, poz. 30; z 1949 r. Nr 44, poz. 293 i Nr 45, poz. 335; z 1950 r. Nr 44, poz. 40 i Nr 53, poz. 489; z 1964 r. Nr 41, poz. 276; z 1974 r. Nr 22, poz. 131; z 1975 r. Nr 17, poz. 94; z 1983 r. Nr 39, poz. 176; z 1985 r. Nr 36, poz. 167);

3) przepisy zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (M. P. Nr 30, poz. 207; zm. z 1986 r. Nr 3. poz. 23 są niezgodne z przepisem art. 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22), który zastąpił obowiązujący w dacie wszczęcia postępowania art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o statucie Narodowego Banku Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 57).

II

Przepisy: § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 października 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej oraz w całości zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, wymienione w pkt I orzeczenia podlegają uchyleniu niezwłocznie a nie później niż w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia a w wypadku niewykonania tego, tracą one moc z upływem powyższego terminu.

UZASADNIENIE

1. Prezes Trybunału Konstytucyjnego działając na podstawie art. 24 § 2 uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184) wniósł o zbadanie zgodności przepisów § 1, § 2 ust. 4 in fine i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 43, poz. 204; zm. 1988 r. Nr 11, poz. 86), także w wersji wynikającej z rozporządzenia z dnia 8 października 1988 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 273) oraz zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej (M. P. Nr 30, poz. 207; zm. 1986 r. Nr 3, poz. 23) z art. 22, 23 i 24 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 7, poz. 56, zm. 1983 r. Nr 71, poz. 318), z art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 35, poz. 201 z 1987 r.), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210; zm. 1983 r. Nr 39, poz. 176; z 1986 r. Nr 39, poz. 192 i z 1987 r. Nr 33, poz. 181) oraz art. 19 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808; z 1946 r. Nr 4, poz. 30; z 1949 r. Nr 44, poz. 293 i Nr 45, poz. 335; z 1950 r. Nr 44, poz. 40 i Nr 53, poz. 489; z 1964 r. Nr 41, poz. 276; z 1974 r. Nr 22, poz. 131; z 1975 r. Nr 17, poz. 94; z 1983 r. Nr 39, poz. 176; z 1985 r. Nr 36, poz. 164), zwanych dalej prawem bankowym z 1982 r., ustawą o przedsiębiorstwach państwowych, prawem spółdzielczym i prawem o stowarzyszeniach.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 1988 r. Trybunał Konstytucyjny wszczął postępowanie z inicjatywy własnej w odniesieniu do przepisów § 2 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej także w wersji wynikającej z rozporządzenia z dnia 8 października 1988 r. oraz co do § 4 wymienionego rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, jak również w odniesieniu do przepisów zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, w celu zbadania zgodności tych przepisów z powołanymi przepisami aktów prawnych. Trybunał Konstytucyjny wszczynając postępowanie z inicjatywy własnej wstępnie stwierdził, że stosowania formy "polecenia pobrania" w rozliczeniach jednostek gospodarki uspołecznionej, a także między tymi jednostkami, a jednostkami gospodarki nie uspołecznionej i osobami fizycznymi w szerszym zakresie niż to przewiduje art. 24 powołanej ustawy Prawo bankowe względnie gdy nie godzi się strona umowy rachunku bankowego, narusza prawa podmiotowe strony tej umowy.

Wstępna dalsza ocena kwestionowanych przepisów, oparta na poszerzonej analizie zawartej w uzasadnieniu wniosku Prezesa TK, pozwoliła na stwierdzenie, że Rada Ministrów nie wykonała obligatoryjnego upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 23 powołanej ustawy Prawo bankowe w zakresie określenia zasad rozliczeń pieniężnych wymienionych jednostek gospodarki uspołecznionej, lecz przekazała w części te uprawnienia na rzecz Prezesa NBP (§ 4). Brak było podstaw ustawowych do uregulowania tej problematyki na podstawie dwustopniowej delegacji legislacyjnej i to zarządzeniem, a nie szczegółowymi przepisami ustawowymi.

W toku postępowania nastąpiła zmiana aktów prawnych stanowiących tak przedmiot kontroli jak i podstawę porównania.

W związku ze zmianą przepisów stanowiących przedmiot kontroli: § 2 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej oraz § 8 zarządzenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 2 marca 1989 r. na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie z przyczyn i podstaw wynikających z treści tego postanowienia.

W dniu 31 stycznia 1989 r. została wydana ustawa - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 4, poz. 22), która weszła w życie z dniem ogłoszenia Z art. 12 tej ustawy wynika, że utraciła moc ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe, z wyjątkiem art. 96 ust. 1 pkt 1, dotyczącego Banku Gospodarstwa Krajowego natomiast z art. 121 ust. 1, że nadal jednak nie dłużej niż przez okres sześciu miesięcy obowiązują dotychczasowe akty wykonawcze.

Zmiana stanu prawnego w tym zakresie spowodowała jedynie to, że oceny zakwestionowanych a nadal obowiązujących aktów normatywnych Trybunał Konstytucyjny dokonał z punktu widzenia art. 41 pkt 8 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej - skoro przepis ten może stanowić podstawę kontroli problematyki unormowanej w badanych aktach - oraz z punktu widzenia art. 725 Kodeksu cywilnego, art. 14 ust. 1 nowego Prawa bankowego z 1989 r., art. 2 i 4 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, art. 2 ust. 2 ustawy o spółdzielniach, art. 19 prawa o stowarzyszeniach i art. 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22). Utrata bowiem mocy obowiązującej aktu prawnego stanowiącego podstawę kontroli wskazaną przez organ inicjujący postępowanie nie pozbawia Trybunału Konstytucyjnego możliwości dokonania oceny konstytucyjności (legalności) danego aktu normatywnego i wydania stosownego orzeczenia w oparciu o obowiązujący stan prawny.

2. Uczestniczący w postępowaniu Prokurator Generalny PRL wyraził na piśmie swoje stanowisko, wnosząc o stwierdzenie, że przepisy: § 1 nieobjęty postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego o wszczęciu postępowania i § 4 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej oraz wymienione zarządzenie Prezesa NBP z dnia 16 września 1985 r. są niezgodne z wymienionymi przepisami prawa bankowego, o przedsiębiorstwach państwowych, prawa spółdzielczego i z art. 19 prawa o stowarzyszeniach.

W ocenie Prokuratora Generalnego PRL przepisy wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. zawierają w swej treści unormowania wykraczające poza zakres upoważnienia udzielonego w art. 23 Prawa bankowego. Pomimo iż upoważnienie ustawowe dotyczyło jedynie określenia "zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej" - w ust. 3 § 1 rozszerzono ich stosowanie do organizacji politycznych, społecznych i zawodowych, a także do zarejestrowanych stowarzyszeń.

Według Prokuratora Generalnego subdelegacja zawarta w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. ma charakter samoistny i nie znajduje podstaw w żadnym z przepisów ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. Prawo bankowe. Zdaniem Prokuratora Generalnego treść zarządzenia Prezesa NBP z dnia 16 września 1985 r. nie ogranicza się do elementów wtórnych, pochodnych, czy też porządkowych, lecz normuje kwestie zasadnicze. Przepisy te określają poszczególne formy rozliczeń, ustalając jaki jest tryb postępowania i warunki stosowania tych form, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że to nie upoważniona Rada Ministrów, lecz Prezes NBP określa zasady rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej.

Prokurator Generalny PRL podzielił też pogląd wnioskodawcy, że wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów instytucja "polecenia pobrania", szczegółowo określona w zarządzaniu Prezesa NBP, aktualnie obowiązująca nadal w przypadku gdy chodzi o należności dotyczące przewoźnego, opłat dodatkowych i kar za przetrzymywanie wagonów przypadające na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jest sprzeczna z art. 22 Prawa bankowego. Tego rodzaju forma dopuszczająca ex lege możliwość rozliczenia świadczeń pieniężnych z tytułu zobowiązań w drodze obciążenia rachunku bez zgody jego posiadacza, może stwarzać podstawę do postępowania spornego, przeczy zasadzie swobody dysponowania przez posiadacza rachunku bankowego środkami zgromadzonymi na tym rachunku a jednocześnie stanowi naruszenie zasady samodzielności przedsiębiorstwa państwowego, organizacji spółdzielczej i autonomii zarejestrowanych stowarzyszeń.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 1989 r. Prokurator Generalny PRL dostosował swoje stanowisko do zmiany stanu prawnego w toku postępowania i wniósł o stwierdzenie, że:

a) przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. jest niezgodny z art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL;

b) przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 października 1988 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej jest niezgodny z art. 725 Kodeksu cywilnego, art. 14 ust. 1 prawa bankowego z 1989 r., art. 2 i 4 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, art. 2 ust. 2 Prawa spółdzielczego i art. 19 prawa o stowarzyszeniach;

c) zarządzenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 16 września 1985 r. jest niezgodne z art. 53 ust. 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim z 1989 r. i art. 16 nowego Prawa bankowego z 1989 r.

3. Rada Ministrów w piśmie z dnia 28 stycznia 1989 r. w kwestii dotyczącej przepisu § 2 ust. 4 zdanie końcowe wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów podzieliła częściowo stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o wszczęciu postępowania z własnej inicjatywy, że treść tego przepisu zawierająca zasadę rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej w formie "polecenia pobrania" jest niezgodna z wymienionymi przepisami ustaw stanowiącymi podstawę kontroli. Zdaniem tego uczestnika postępowania pozostawienie jednak na okres przejściowy możliwości stosowania rozliczeń w tej formie w zakresie wynikającym z rozporządzenia z dnia 8 października 1988 r. było niezbędne z uwagi na konieczność pozostawienia pewnego czasu na opracowanie i wdrożenie przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" nowego komputerowego systemu dokonywania rozliczeń z tytułów wymienionych w przepisie § 2 rozporządzenia.

Natomiast co do § 4 wymienionego rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 1985 r. Rada Ministrów wyraziła pogląd, że po wyeliminowaniu z wymienionych aktów prawnych przepisów dotyczących rozliczeń w formie "polecenia pobrania", zarzut zamieszczenia w rozporządzeniu subdelegacji dla Prezesa NBP wymaga przewartościowania, bowiem pozostałe przepisy zarządzenia Prezesa NBP nie obejmują regulacji zaliczanych do "essentialii", lecz wyjaśnienie znaczenia poszczególnych form bankowych rozliczeń pieniężnych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów przy pomocy bankowych terminów fachowych.

4. Prezes NBP w zakresie, który nadal pozostaje przedmiotem sprawy podniósł, iż nie wszystkie przepisy powołanego zarządzenia z dnia 16 września 1985 r. są sprzeczne z aktami ustawodawczymi. W szczególności jego zdaniem takiej sprzeczności nie wykazują przepisy: § 1, 2, 8, 10, 11 i 12.

Zdaniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego zarządzenie z dnia 16 września 1985 r. nie określa w § 1 podmiotowego zakresu stosowania szczegółowych zasad ustalonych w tym zarządzeniu i przepis ten powinien być odnoszony do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. upoważniającego Prezesa NBP do ustalenia szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej. W ocenie tego uczestnika postępowania zarządzenie to nie określa zakresu pojęcia "jednostki gospodarki uspołecznionej".

II

Trybunał Konstytucyjny na podstawie tekstów aktów prawnych i po przeprowadzeniu rozprawy ustalił, co następuje.

W art. 23 powołanej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe, Rada Ministrów została upoważniona do "określenia zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej". Na tej podstawie wydała rozporządzenie z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej. W § 2 tego aktu prawnego wymieniła formy rozliczeń bezgotówkowych, a w § 4 określiła, że "Prezes Narodowego Banku Polskiego ustala szczegółowe zasady rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej". W zdaniu drugim ust. 4 § 2 tegoż rozporządzenia Rada Ministrów postanowiła, że: "Ponadto należności z tytułu zobowiązań mogą być regulowane w formie polecenia pobrania w zakresie ustalonym przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego”. Na podstawie § 4 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów, Prezes NBP w zarządzeniu z dnia 16 września 1985 r. uregulował zasady rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej określając podmioty uczestniczące w tych rozliczeniach (jednostki gospodarki uspołecznionej) oraz przedmiotowo formę rozliczeń. Zgodnie z treścią § 2 ust. 4 zdanie drugie wymienionego rozporządzenia, który to przepis przyjmował, że należności z tytułu zobowiązań mogą być rozliczane w formie "polecenia pobrania", Prezes NBP w zarządzeniu zdefiniował formę rozliczenia na podstawia "polecenia pobraniá” i w § 8 określił jakie płatności mogą być rozliczane w tej formie, wychodząc z tym sposobem rozliczeń poza treść ograniczeń zawartych w art. 22 i 24 Prawa bankowego z 1982 r. Zarządzenie to zawiera ponadto szczegółowe zasady innych form rozliczeń bezgotówkowych (polecenie przelewu, czek rozrachunkowy, akredytywę, inkaso bankowe). Przepisy te określają formy rozliczeń, wyszczególniając jaki jest tryb postępowania i warunki stosowania tych form.

Zmiana stanu prawnego, która nastąpiła w toku postępowania w tej sprawie doprowadziła tylko w pewnym zakresie do usunięcia nieprawidłowości w kwestionowanych aktach. Od 1 stycznia 1989 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 października 1988 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, na mocy którego skreślono w rozporządzeniu z dnia 19 sierpnia 1985 r. w § 2 ust. 4 zdaniu drugim wyrazy "formie polecenia pobrania w zakresie ustalonym przez Prezesa NBP oraz” i w § 3 ust. 1 wyrazy "z wyjątkiem poleceń pobrania".

Wobec tej zmiany, postępowanie w sprawie co do zgodności § 2 ust. 4 zdanie drugie powołanego rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 1985 r. z powołanymi na wstępie uzasadnienia ustawami, zostało umorzone. Problem zasadności wprowadzenia instytucji "polecenia pobrania" w rozliczeniach bezgotówkowych jednostek gospodarki uspołecznionej nadal jednak pozostał pomimo zmiany z dniem 1 stycznia 1989 r. zarządzeniem Prezesa NBP z dnia 22 października 1988 r. przepisu § 8 zarządzenia tegoż Prezesa z dnia 16 września 1985 r. i dostosowania jego treści do art. 22 i 24 Prawa bankowego z 1982 r. Rada Ministrów bowiem wymienionym rozporządzeniem z dnia 8 października 1988 r. utrzymała tę formę rozliczeń, stanowiąc w § 2, że "w okresie do dnia 31 grudnia 1991 r. mogą być rozliczone w formie polecenia pobrania, bez uzgodnienia tej formy rozliczeń w umowie należności dotyczące przewoźnego, opłat dodatkowych i kar za przetrzymywanie wagonów, przypadające na rzecz przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe”.

Po utracie mocy powołanej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe na skutek wejścia w życie z dniem 10 lutego 1989 r. nowej ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe, przepis art. 121 ust. 1 określił, że: "do czasu wydania aktów wykonawczych, przewidzianych w tej ustawie, nie dłużej jak przez 6 miesięcy obowiązują dotychczasowe akty wykonawcze". Dlatego nadal przedmiotem postępowania są pozostające w mocy kwestionowane przepisy i akty prawne: § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 października 1988 r., § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 1985 r. i zarządzenie Prezesa NBP z 16 września 1985 r., zmienione częściowo zarządzeniem z dnia 22 października 1988 r.

Po uwzględnieniu zmian w kwestionowanych przepisach, jak i tych, które nastąpiły w przepisach stanowiących podstawę kontroli Trybunał Konstytucyjny uznał, że punktem odniesienia dla kwestionowanych przepisów, oprócz dotychczas powołanych - za wyjątkiem ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. - Prawo bankowe; jest przepis art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL oraz art. 14 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 lutego 1989 r. - Prawo bankowe, art. 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22) i art. 725 Kodeksu cywilnego, bowiem dotyczą one bezpośrednio problematyki unormowanej w badanych aktach prawnych.

III

1. Przystępując do oceny legalności § 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepis ten nie reguluje problematyki przekazanej Radzie Ministrów w art. 23 Prawa bankowego z 1982 r. Szczegółowa analiza treści art. 23 Prawa bankowego z 1982 r. prowadzi bowiem do wniosku, że upoważnienie w nim zawarte dotyczyło "określenia zasad rozliczeń jednostek gospodarki uspołecznionej", a więc wskazywało dostatecznie wyraźnie kierunek unormowań. Z przepisu tego nie wynikają dla Rady Ministrów dalsze kompetencje prawotwórcze. Tymczasem w § 4 wymienionego rozporządzenia Rada Ministrów przekazała swój zakres obowiązku normotwórczego Prezesowi Narodowego Banku Polskiego. Przepis ten zatem został wydany bez podstawy ustawowej i ma charakter samoistny.

W wyniku tego ustalenia Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis § 4 wymienionego rozporządzenia został wydany niezgodnie z zasadą z art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL, według której Rada Ministrów wydaje rozporządzenia na podstawie "ustaw i w celu ich wykonania". Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska uczestnika postępowania - Rady Ministrów, że rozporządzenie z dnia 19 sierpnia 1985 r. zawiera zasady rozliczeń skoro je wymienia. Treść rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 1985 r. wskazuje w ocenie Trybunału Konstytucyjnego na to, że poza samym wymienieniem poszczególnych form rozliczeń (mających charakter techniczno-bankowy) nie zawiera ono ani definicji ani też rozwinięcia sposobów i trybu rozliczeń, które można by uznać za ustalenia zasad rozliczeń w każdej z wymienionych form.

2. Z kolei analiza treści zarządzenia Prezesa NBP z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej z punktu widzenia również legalności tego zarządzenia prowadzi do wniosku, że pozostawało ono w niezgodności z art. 23 Prawa bankowego z 1982 r. i od początku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o statucie Narodowego Banku Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 57), z którego wynika, że "Prezes NBP, na podstawie upoważnień zawartych w prawie bankowym, wydaje zarządzenia ogłoszone w Monitorze Polskim". Obowiązujące nadal w oparciu o podstawę z § 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r., jest niezgodne z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22). Według bowiem treści tego przepisu Prezes NBP może wydawać (powszechnie obowiązujące) zarządzenia tylko na podstawie upoważnień ustawowych i z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 16 ust. 1 pkt 2 Prawa bankowego z 1989 r.

Ocena ta nie może być zmieniona nawet po zmianie § 8 zarządzenia Prezesa NBP z dnia 16 września 1985 r. i dostosowaniu z dniem 1 stycznia 1989 r. zarządzeniem Prezesa NBP z dnia 22 października 1988 r. jego treści do art. 22 i 24 powołanej ustawy Prawa bankowego z 1982 r., skoro dalsza treść tego zarządzenia nadal zawiera zasady rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, które powinny być uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów stosownie do art. 23 Prawa bankowego z 1982 r.

3. Oceniając § 2 rozporządzenia z dnia 8 października 1988 r. zmieniający rozporządzenie w sprawie zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej, utrzymujący formę "polecenia pobrania" w rozliczeniach z tytułu przewoźnego, opłat dodatkowych i kar za przetrzymywanie wagonów, przypadających na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", bez konieczności uzgodnienia tej formy rozliczeń w umowie (a więc mającej charakter obligatoryjny), należy stwierdzić, że treść tego przepisu wykraczała poza unormowanie zawarte w art. 24 powołanego Prawa bankowego z 1982 r., a także nie znajduje oparcia w Prawie bankowym z 1989 r.

Zgodnie z art. 24 Prawa bankowego z 1982 r. tylko tytuły wykonawcze bądź prawomocne tytuły egzekucyjne oraz dokumenty mające moc takich tytułów stanowiły podstawę obligatoryjnej realizacji należności wierzyciela w banku prowadzącym rachunek dłużnika. Treść tego przepisu wskazywała, że poza wymienionymi tytułami egzekucyjnymi nie istnieją żadne prawne podstawy do zajmowania środków na rachunku dłużnika, bez jego zgody nawet jeśli należność jest bezsporna. O regulowaniu płatności zgodnie z art. 22 powołanej ustawy mógł decydować i wydawać w tym względzie dyspozycję bankowi tylko właściciel rachunku. Tak też zagadnienie to zostało uregulowane w art. 14 ust. 1 Prawa bankowego z 1989 r. zgodnie z którym posiadacz rachunku bankowego dysponuje swobodnie swoimi środkami pieniężnymi na rachunku, chyba, że ograniczy tę dyspozycję w umowie z bankiem. "Polecenie pobrania" jako sposób rozliczeń, bez konieczności uzyskania zgody posiadacza rachunku jest zatem niedopuszczalne w świetle wymienionego przepisu nowego Prawa bankowego jak również było niedopuszczalne w warunkach obowiązywania art. 22 Prawa bankowego z 1982 r.

Przyjęta w tym przepisie swoboda w dysponowaniu środkami zgromadzonymi na rachunku bankowym doznawała ograniczenia tylko w zakresie ustalonym przez posiadacza rachunku bankowego w umowie zawartej z bankiem i z przyczyn wymienionych w art. 24 ustawy.

4. Analizując szerzej utrzymany do roku 1991 (a ograniczony w art. 121 ust. 1 nowego Prawa bankowego do 6 miesięcy, poczynając od 10 lutego 1989 r.) na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe” sposób rozliczeń bezgotówkowych poprzez "polecenie pobrania", trzeba stwierdzić, że prowadzi on do ograniczenia, a więc i naruszenia autonomii woli stron umowy rachunku bankowego, który wynika z art. 725 Kodeksu cywilnego, skoro w zdaniu drugim przepis ten stanowi, że bank przeprowadza rozliczenia pieniężne na zlecenie posiadacza rachunku.

Należy stwierdzić, że swoboda stron w regulowaniu w umowie rachunku bankowego praw i obowiązków może być ograniczona, ale tylko przepisami ustawowymi (np. art. 726 kc), z uwzględnieniem ochrony interesów dłużnika. Nie uwzględnienie ochrony interesów dłużnika z tytułu zobowiązań wymienionych w § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 października 1988 r. prowadzi do naruszenia istoty umów wzajemnych i może wywołać ujemne skutki prawne dla umów zawartych między wierzycielem posiadaczem rachunku bankowego, a dłużnikiem. Skutki takie mogą dotyczyć zarówno przedsiębiorstw państwowych, spółdzielni jak i stowarzyszeń w zakresie ich działalności gospodarczej, tak ze względu na przepisy § 1 ust. 1, 2 i 3, wymienionego rozporządzenia dotyczące rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej z dnia 19 sierpnia 1985 r. jak ze względu na treść art. 15 wymienionej ustawy Prawa bankowego z 1989 r., który także wprowadza szeroki krąg podmiotów do rozliczeń za pośrednictwem banku.

Tak więc przedtem i obecnie utrzymanie formy rozliczeń w drodze "polecenia pobrania" narusza samodzielność przedsiębiorstw państwowych wynikającą z art. 2 i 4 wymienionej ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz autonomię spółdzielni wynikającą z art. 2 ust. 2 wymienionej ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze, jak też autonomię stowarzyszeń zarejestrowanych wynikającą z art. 19 prawa o stowarzyszeniach.

Z tych też przyczyn przepis § 2 powołanego rozporządzenia z dnia 8 października 1988 r. nadal utrzymujący tę formę rozliczeń na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe” jest niezgodny z obowiązującym art. 14 ust. 1 ustawy Prawo bankowe z dnia 31 stycznia 1989 r. jak i z wymienionymi przepisami ustaw o przedsiębiorstwach państwowych, prawa o spółdzielniach i prawa o stowarzyszeniach.

Należy podkreślié, analizując również przedmiotowo pozostawienie możliwości zastosowania w rozliczaniach formy "polecenia pobrania" w stosunku do przewoźnego, opłat dodatkowych i kar za przetrzymywanie wagonów, że instytucja ta nie znajduje uzasadnienia w charakterze tego zobowiązania. Przewoźne jest bowiem określeniem należności za przewóz, a więc stosunkiem cywilnoprawnym. Podobny charakter mają też opłaty dodatkowe, skoro z treści przepisu § 2 nie wynika, że nie pozostają one w związku z zapłatą za przewóz

Wprawdzie z treści § 2 wymienionego rozporządzenia z dnia 8 października 1988 r. nie wynika, że kara za przetrzymywanie wagonów mają odniesienie do kar umownych w rozumieniu art. 483 i nast. Kodeksu cywilnego, nie oznacza to jednak, że karom tym przysługuje szczególny tytuł wykonawczy i że mogą one być realizowane bez tytułu wykonawczego lub egzekucyjnego.

5. Ustosunkowując się do twierdzeń uczestnika postępowania - Rady Ministrów zawartych w piśmie procesowym z dnia 30 marca 1989 r., że przepis art. 121 ust. 1 nowego Prawa bankowego z 1989 r. konwaliduje kwestionowane w sprawie uregulowania zawarte w obu rozporządzeniach Rady Ministrów i w zarządzeniu Prezesa NBP, Trybunał Konstytucyjny stwierdza co następuje:

Normy wykonawcze nie są izolowanymi i zamkniętymi w sobie całościami. W układzie przyczynowo skutkowym są w założeniu następcze i jako takie nie mogą pozostawać w sprzeczności z ustawą na podstawie której zostały wydane, i z nową ustawą. Funkcjonują one nadal w systemie prawa do czasu wydania nowych aktów wykonawczych do tej ustawy. Decyduje tu prymat dawnej i nowej ustawy.

Jakkolwiek art. 121 ust. 1 nowego Prawa bankowego z 1989 r. zawiera klauzulę ustalającą termin, w którym kwestionowane w tej sprawie przepisy wykonawcze do Prawa bankowego 1982 r. mogą obowiązywać w systemie prawa, nie oznacza to, że tym przepisem ustawa utrzymuje postanowienia aktów prawnych niezgodne z Konstytucją PRL lub przepisami ustaw. Wymieniony przepis ma tylko to znaczenie, że zakreśla tzw. vacatio legis dla wydania prawidłowych aktów wykonawczych do nowej ustawy, jako najdłuższy termin przewidując okres sześciu miesięcy (w tym wypadku, poczynając od dnia 10 lutego 1989 r.). Inna wykładnia tego unormowania nie jest możliwa, bowiem w świetle art. 14 ust. 1, 16 ust. 1 nowego prawa bankowego z 1989 r. i art. 53 ustawy o Narodowym Banku Polskim z 31 stycznia 1989 r. utrzymanie uregulowań zawartych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 1985 r., a w związku z tym i kwestionowanego zarządzenia Prezesa NBP z dnia 16 września 1985 r. oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 października 1988 r. prowadziłoby do wzajemnej niezgodności przepisów nowego Prawa bankowego, podważając tym samym realizację przebudowy tego prawa na nowych podstawach.

IV

Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że:

1) Rada Ministrów nie wykonała upoważnienia ustalonego w art. 23 Prawa bankowego z 1982 r., nakładającego na nią obowiązek określenia zasad rozliczeń pieniężnych jednostek gospodarki uspołecznionej a ponadto w przepisie § 4 rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sposób niedopuszczalny przeniosła udzielone jej przez ustawodawcę uprawnienia do wydania aktu prawotwórczego na Prezesa Narodowego Banku Polskiego, w związku z czym postąpiła sprzecznie z założeniem zawartym w art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL;

2) z kolei Prezes NBP powołując się na przepis § 4 wymienionego rozporządzenia wydal zarządzenie z dnia 16 września 1985 r. odnoszące się do istoty ustawy, a więc postąpił od początku niezgodnie z postanowieniem zawartym w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o statucie Narodowego Banku Polskiego, który przewiduje możliwość wydania (powszechnie obowiązujących) zarządzeń przez Prezesa NBP tylko na podstawie Prawa bankowego. Porównanie tego zarządzenia z aktualnie obowiązującym stanem prawnym prowadzi do wniosku, że nadal jest ono niezgodne z art. 53 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim, bowiem wydanie zarządzenia przez Prezesa NBP, którego treść ma dotyczyć istotnej treści aktu ustawodawczego jest możliwe, zgodnie z tym przepisem, tylko na podstawie ustawy, a ponadto przy zachowaniu trybu, gdy idzie o ustalenie form rozliczeń, przewidzianego w art. 16 ust. 2 nowego Prawa bankowego z 1989 r., a ten tryb dotąd nie został zachowany;

3) utrzymanie w przepisie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 października 1988 r. sposobu rozliczeń w formie "polecenia pobrania" bez zgody dłużnika na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego PKP gdy chodzi o należności dotyczące przewoźnego, opłat dodatkowych i kar za przetrzymywanie wagonów jest niezgodne merytorycznie z obowiązującymi przepisami: art. 14 ust. 1 nowego Prawa bankowego z 1989 r. i art. 725 Kodeksu cywilnego gwarantującymi posiadaczowi rachunku bankowego swobodną dyspozycję środkami pieniężnymi na tym rachunku (o ile posiadacz tego rachunku sam tej dyspozycji nie ograniczy w umowie z bankiem) oraz z przepisami: art. 2 i 4 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, z art. 2 ust. 1 prawa spółdzielczego i art. 19 prawa o stowarzyszeniach zabezpieczającymi samodzielność przedsiębiorstw państwowych i autonomię spółdzielczych jednostek organizacyjnych oraz autonomię stowarzyszeń zarejestrowanych w zakresie ich działalności gospodarczej.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, że poprzez utrzymanie uregulowania zawartego w § 2 wymienionego rozporządzenia na rzecz PKP ma miejsce popieranie monopolistycznej pozycji tego przedsiębiorstwa. Bez względu na rolę jaką spełnia to przedsiębiorstwo jest to niezgodne z ustawą o demonopolizacji gospodarki narodowej (art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 28 stycznia 1987 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej Dz. U. Nr 3, poz. 18).

4) Brak jest podstaw aby przepis art. 121 pkt 1 Prawa bankowego z 1989 r. traktować jako formę "konwalidującą" automatycznie wszystkie dawne przepisy. W tym także wadliwe, jak to ma miejsce w przypadku analizowanych rozwiązań. Konwalidacja nigdy nie może obejmować przepisów niezgodnych z prawem lub objętych wadami.

Z powyższych przyczyn stwierdzając niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 41 pkt 8 Konstytucji PRL i wymienionymi w sentencji przepisami ustaw, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2, art. 4 ust 1 i art. 8 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 42 ust. 1 uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym orzekł jak w sentencji.

Niezależnie od rozważań odnoszących się do przedmiotu rozstrzygnięcia, w toku postępowania poczyniono w sprawie szereg ustaleń dotyczących sposobu i formy kształtowania praw i obowiązków stron - klientów Banku. Przede wszystkim w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wskazane jest kształtowanie tych praw w zakresie rozliczeń w drodze ustawowej, co pozwoliłoby na kompleksowe ujęcie rozwiązań prawa bankowego oraz uniknięcie w przyszłości dowolności i nieprawidłowości w regulacji treści rozliczeń co może wystąpić w szczególności przy rozwoju różnych instytucji bankowych. Trybunał Konstytucyjny uważa również za konieczne zwrócenie uwagi Prezesa Narodowego Banku Polskiego na niedopuszczalność regulacji praw i obowiązków stron w formie niepublikowanych instrukcji. Taka forma jest niezgodna z ogólnym porządkiem prawnym i poprawną techniką legislacyjną. Ustawa o Narodowym Banku Polskim z 1989 r. takich regulacji nie przewiduje (art. 53). Trybunał Konstytucyjny uwagi w tym zakresie przedstawi Sejmowi PRL oraz Prezesowi NBP, z powołaniem się na art. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.