Wyrok z dnia 13 maja 2004 r.
III SK 39/04

1. Osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodocią-
gowo-kanalizacyjnej jest od dnia 14 stycznia 2002 r. obowiązana na własny
koszt zapewnić wybudowanie przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych, a po
zintegrowaniu z siecią ponosi odpowiedzialność za ich niezawodne działanie,
chyba że inaczej stanowi umowa o zaopatrzenie w wodę lub o odprowadzanie
ścieków (art. 15 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbioro-
wym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz.U. Nr 72,
poz. 747 ze zm.).
2. Umowa o zaopatrzenie w wodę lub o odprowadzenie ścieków określa
tytuł prawny, na podstawie którego posiadacz nieruchomości musi w celu od-
płatnego korzystania z takich usług ,,postawić" przyłącze do dyspozycji przed-
siębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gdyż przyłącze, pomimo fizycz-
nego połączenia z siecią, nie staje się automatycznie częścią składową przed-
siębiorstwa (art. 49 k.c.).
3. Podstawa korzystania z przyłączy przez przedsiębiorstwo wodocią-
gowo-kanalizacyjne może mieć prawnorzeczowy, jak też obligacyjny charakter,
nie wyłączając umowy użyczenia (art. 710 k.c.), ale musi to znaleźć odzwiercie-
dlenie w kalkulacji cen i stawek opłat taryfowych za świadczone usługi, gdyż
biorący rzecz w użyczenie nie ponosi odpowiedzialności za zużycie będące na-
stępstwem prawidłowej eksploatacji (art. 718 § 1 k.c.), a więc użyczający musi
się liczyć z kosztami konieczności odtworzenia przyłącza.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004 r. sprawy z
odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] SA w W. prze-
ciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o ochronę konkuren-
cji, na skutek kasacji strony powodowej i strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgo-
wego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 4 sierpnia
2003 r. [...]

o d d a l i ł obie kasacje;
koszty postępowania kasacyjnego między stronami zniósł wzajemnie.

U z a s a d n i e n i e


Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia 18 lipca
2002 r. [...], po rozpoznaniu sprawy wszczętej z urzędu, nałożył na Spółkę Akcyjną -
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. karę pieniężną w wysoko-
ści 1.020.821,01 zł za niewykonanie decyzji Prezesa tegoż Urzędu (powoływanego
dalej jako UOKiK) z dnia 21 marca 2001 r. [...]. W tej ostatniej decyzji Prezes Urzędu
nakazał wymienionej Spółce (powoływanej dalej jako MPWiK) zaniechania praktyki
monopolistycznej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o
przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów
(jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.), a polegającej na nadużywa-
niu pozycji dominującej na lokalnym rynku usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez
narzucanie konsumentom uciążliwych warunków umów o przyłączenie do sieci wo-
dociągowej i kanalizacyjnej, zobowiązujących konsumentów do budowy własnym
kosztem i staraniem przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, a następnie prze-
kazywania ich na stan majątku przedsiębiorstwa Spółki. Sąd Ochrony Konkurencji i
Konsumentów postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2001 r. [...], doręczonym MPWiK w
dniu 10 sierpnia 2001 r., odrzucił to odwołanie, więc przedmiotowa decyzja stała się
prawomocna.

W związku z powyższym Prezes UOKiK przeprowadził kontrolę wykonania
swej decyzji, ustalając, że zarówno przed, jak też po dniu 7 sierpnia 2001 r. MPWiK
nie dokonywało z inwestorami przyłączy rozliczenia nakładów poniesionych na ich
wybudowanie (pismo MPWiK z dnia 16 stycznia 2002 r.). Przedsiębiorstwo to odno-
towało tylko jedno wystąpienie o dokonanie zwrotu środków finansowych wyłożonych
na wybudowanie przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego, które miało miejsce w
1998 r. Z informacji przekazanych przez MPWiK wynika, że od dnia 7 sierpnia do
dnia 31 grudnia 2001 r. konsumenci przekazali nieodpłatnie na jego majątek 633
przyłącza wodociągowe o łącznej wartości 2.938.873,14 zł oraz 604 przyłącza kana-
lizacyjne o łącznej wartości 5.223.218,84 zł, przy czym nie było żadnego przypadku
rozliczenia nakładów poniesionych na wybudowanie tych przyłączy. W okresie od
dnia 1 stycznia do dnia 14 marca 2002 r. na majątek Przedsiębiorstwa przejęto z ko-
lei ogółem 370 przyłączy wodociągowych oraz 312 przyłączy kanalizacyjnych. Nato-
miast w okresie od dnia 14 marca do dnia 30 kwietnia 2002 r. na podstawie ,,umów
użyczenia" podłączono do sieci MPWiK 80 przyłączy wodociągowych i 108 przyłączy
kanalizacyjnych, przy czym ich wartość wynosi odpowiednio: 1.367.191,73 zł oraz
1.785.440,08 zł. W tym okresie, tj. od dnia 1 stycznia do dnia 30 kwietnia 2002 r., nie
przeprowadzono żadnych rozliczeń finansowych, ani nie dokonano zwrotu nakładów
poniesionych przez osoby przekazujące przyłącza.

W świetle tych wyjaśnień Prezes UOKiK za oczywiście nieprawdziwe uznał
twierdzenia MPWiK o rozliczaniu nakładów, o których była mowa w decyzji z dnia 21
marca 2001 r. Zdaniem Prezesa UOKiK stosowanie do dnia 14 lipca 2002 r. jako
podstawy stosunków cywilnoprawnych z odbiorcą konstrukcji umowy użyczenia nie
stanowi wykonania przedmiotowej decyzji. Co prawda, otrzymując przyłącza na swój
majątek, MPWiK przejmowało w zamian na siebie obowiązek wykonywania ich na-
praw oraz konserwacji i remontów, lecz była to jedynie konsekwencja nabycia
uprawnień właścicielskich, więc w żaden sposób nie można tego traktować jako
formy ekwiwalentnego rozliczenia z konsumentami, którzy przyłącza te wybudowali
własnym staraniem i kosztem. Istotne znaczenie ma również fakt, że MPWiK z do-
stawy wody i odbioru ścieków czerpie zyski, zaś świadczenie tych usług jest możliwe
jedynie dzięki przyłączom wybudowanym kosztem konsumenta. Chybiona - zdaniem
Prezesa UOKiK - jest również argumentacja Przedsiębiorstwa, że ,,zakres wzajem-
nych obciążeń z tytułu wykonania, a następnie przejęcia elementów infrastruktury
wodociągowo-kanalizacyjnej uległ pod względem formalnoprawnym zasadniczej
zmianie z dniem 14 stycznia 2002 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7
czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ście-
ków ( Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.)." Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy osoby, które
wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne mogą je
przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu
na warunkach uzgodnionych w umowie. Powołany przepis jest jednak pozbawiony
znaczenia dla oceny działań MPWiK będących przedmiotem rozstrzygnięcia zawar-
tego w decyzji [...]. Skoro decyzji tej nie wykonywano przez okres 341 dni, to zda-
niem Prezesa UOKiK kara pieniężna za każdy dzień zwłoki w wysokości 850 EUR (we-
dług średniego kursu walut obcych ogłoszonego przez NBP w dniu 31 grudnia 2001
r. - Tabela nr 252/A/NBP/2001) jest adekwatna wobec stopnia zawinienia i szkodli-
wości zachowania. Kara ta stanowi zresztą zaledwie 0, 22% przychodu uzyskanego
przez MPWiK ze sprzedaży w 2001 r.

Od powyższej decyzji MPWiK wniosło odwołanie, zarzucając naruszenie art. 2
i 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i 8 k.p.a. przez orzeczenie kary
pieniężnej za niewykonanie decyzji z dnia 21 marca 2001 r. ,,pomimo zmiany stanu
prawnego legalizującej działania MPWiK" oraz obrazę art. 102 ust. 1 ustawy antymo-
nopolowej, a ponadto naruszenie prawa procesowego - art. 7 k.p.a. ,,przez nałożenie
kary pieniężnej pomimo niewykazania podejmowania przez MPWiK po dacie upra-
womocnienia się decyzji nr RWA- 15/2001 działań noszących znamiona praktyki
zdefiniowanej w tej decyzji". Na tej podstawie skarżący domagał się zmiany kwestio-
nowanej decyzji przez umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenia
zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem powoda ukształtowanie relacji finansowych
na tle inwestycji wodociągowo-kanalizacyjnych w przepisach ustawy z dnia 7
czerwca 2001 r. uwzględnia szeroko rozumiany interes publiczny, bowiem realizacja
urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych leży w istotnym stopniu w interesie przed-
siębiorstwa, jak też w interesie lokalnych społeczności. Natomiast wybudowanie
przyłączy pozostaje głównie w interesie przyłączającego się do takiej sieci. Orzeka-
jąc karę pieniężna za okres od dnia 10 sierpnia 2001 r. do dnia 17 lipca 2002 r. Pre-
zes UOKiK pominął fakt uchwalenia ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. i jej wejścia w
życie z dniem 14 stycznia 2002 r., przez co - oprócz Konstytucji RP - naruszył rów-
nież fundamentalną zasadę z art. 6 k.p.a., stanowiącą, że organy administracji pu-
blicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszył też za-
sadę zaufania do organów Państwa określoną w art. 8 k.p.a. Kara pieniężna mogłaby
więc zostać orzeczona nie za 341, ale najwyżej za 154 dni (to znaczy do dnia po-
przedzającego wejście w życie powołanej ustawy), i to przy założeniu, że Prezes
UOKiK udowodniłby niewykonanie decyzji z dnia 21 marca 2001 r. Tymczasem Pre-
zes UOKiK był - zdaniem powoda - obowiązany wziąć pod uwagę fakt, że ustawa
została już uchwalona przed sierpniem 2001 r., a ponad półroczny okres jej vacatio
legis miał adresatom tych regulacji umożliwić przystosowanie się do nowych zasad,
w szczególności uchwalenie licznych aktów wykonawczych. Pozwany Prezes UOKiK
powinien zatem odstąpić od wymierzenia kary za okres od dnia 14 sierpnia 2001 r.
do dnia 13 stycznia 2002 r., zwłaszcza że kara ma fakultatywny charakter, a zaskar-
żona decyzja została wydana w okresie obowiązywania ustawy. Powodowe MPWiK
zaprzeczyło, jakoby potencjalnym odbiorcom swoich usług narzucało zobowiązanie
budowy przyłączy na własny koszt. Konieczność sfinansowania przyłączy przez kon-
sumentów ,,nie jest bezpośrednim rezultatem działań powoda, lecz istniejącego sys-
temu i warunków realizacji inwestycji wodociągowo - kanalizacyjnych na terenie gmin
w. Inwestycje te realizowane są przez MPWiK głównie ze środków własnych i ujęte w
planach inwestycyjnych o charakterze przedmiotowym, ze szczegółowo określonymi
zadaniami w poszczególnych latach budżetowych. Środki te, ze względu na ich wiel-
kość i potrzeby miasta w zakresie inwestycji infrastrukturalnych, mogą być co do za-
sady przeznaczone jedynie na budowę, rozbudowę i modernizację urządzeń wodo-
ciągowych i kanalizacyjnych, nie zaś na finansowanie przyłączy. W przypadku, gdyby
MPWiK musiało współfinansować przyłącza w formie wypłaty ekwiwalentu, to ze
względów finansowych zmuszone byłoby odmawiać przyłączenia, ostatecznie ze
szkodą dla konsumentów. MPWiK nie narzuca więc warunków przyłączenia (za wy-
jątkiem technicznych), lecz tylko akceptuje inicjatywę odbiorców. Wyrażenie przez
konsumentów zgody na ewentualne nieodpłatne przekazanie przyłącza w żadnym
przypadku nie było warunkiem zawarcia umowy o dostawę wody i odprowadzanie
ścieków. W okresie od początku 2000 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji żaden
z konsumentów, którzy zdecydowali się na przekazanie przyłącza, nie zakwestiono-
wał braku odpłatności z tego tytułu i nie wystąpił o wypłatę jakiegokolwiek ekwiwa-
lentu, co stanowi pośredni dowód nienarzucania przedmiotowych warunków umów".

Przepis art. 49 k.c. stanowi, że urządzenia służące do doprowadzania lub od-
prowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne podobne urządzenia
nie należą do części składowych gruntu lub budynku wówczas, jeżeli wchodzą w
skład przedsiębiorstwa lub zakładu. ,,Powołany przepis nie przesądza więc, że ist-
nieje jakikolwiek automatyzm w przejściu prawa własności. Oznacza to, że dla sku-
tecznego przejścia prawa własności konieczne jest dokonanie stosownej czynności
prawnej bądź odpłatnej (np. sprzedaż), bądź nieodpłatnej (np. darowizna). Oznacza
to także, że dopuszczalne jest zachowanie przez inwestora prawa własności i prze-
kazanie przedsiębiorstwu przyłącza do eksploatacji na podstawie stosunku obligacyj-
nego, np. umowy użyczenia".

Pozwany Prezes UOKiK przy wymierzaniu kary nie uwzględnił stopnia zawi-
nienia powoda, pomijając czynniki ekonomiczne wpływające na jego zachowanie i
fakt, że ,,uwarunkowania te czynią w obecnej sytuacji wykonanie decyzji niemożli-
wym". Nie uwzględniono też, że MPWiK stanowi ,,przedsiębiorstwo komunalne, jego
gospodarka jest podporządkowana polityce społeczno-gospodarczej realizowanej na
terenie W. przez zarząd miasta. Elementem tej polityki jest między innymi poziom
opłat za wodę i ścieki ustalanych przez ten organ. Sama zaś kara jest niewspółmier-
na do finansowych możliwości powoda, gdyż znaczna część zysku musiałaby być
przeznaczona na karę i podatek dochodowy od tej kary". Powód podniósł wreszcie,
że ,,wątpliwości budzi właściwość Prezesa UOKiK do rozstrzygania spraw objętych
kompetencjami regulatora w sprawach wodociągowo-kanalizacyjnych po dniu 14
stycznia 2002 r., tj. po wejściu w życie ustawy o zaopatrywaniu w wodę i odprowa-
dzaniu ścieków".

Pozwany Prezes UOKiK wniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie na jego
rzecz kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej de-
cyzji.

Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyro-
kiem z dnia 4 sierpnia 2003 r. [...] zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że nadał
jej następujące brzmienie: ,,nakłada się na miejskie przedsiębiorstwo Wodociągów i
Kanalizacji w W. - SA z tytułu niewykonania decyzji [...] z dnia 21. 03. 2001 r. Preze-
sa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w okresie od dnia 10. 08. 2001 r. do
17.12. 2001 r.(włącznie), tj. przez 129 dni, karę pieniężną w wysokości 386.175,69 zł
(trzysta osiemdziesiąt sześć tysięcy sto siedemdziesiąt pięć zł i sześćdziesiąt dzie-
więć groszy)", oddalając odwołanie w pozostałej części oraz znosząc wzajemnie
koszty postępowania między stronami. W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wska-
zał, że niesporne jest, iż Prezes UOKiK decyzją z dnia 21 marca 2001 r., która upra-
womocniła się w dniu 7 sierpnia 2001 r., nakazał MPWiK w W. zaniechania praktyki
monopolistycznej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. i
skonkretyzowanej w treści przedmiotowej decyzji. Tymczasem, jak wynika z doku-
mentów zgromadzonych w trakcie postępowania antymonopolowego, strona powo-
dowa nadal zawierała umowy przewidujące nieodpłatne przekazanie na jej rzecz
przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych wybudowanych staraniem i nakładem od-
biorców, bez wzajemnego rozliczenia wynikających stąd nakładów, ciężarów i korzy-
ści, przy czym najpóźniejsza z tych umów została zawarta w dniu 17 grudnia 2001 r.
Zdaniem Sądu ,,umowy te zostały odbiorcom narzucone. Każdy racjonalny inwestor
dąży bowiem do minimalizowania kosztów inwestycji. Jest więc logicznym wniosek,
że odbiorca nie byłby skłonny ponieść nakładów i wysiłków w celu wykonania i sfi-
nansowania budowy przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego, gdyby nie był do tego
zmuszony (pomijając w tym miejscu kwestię, czy przymus ten był prawny czy bez-
prawny). Powód w odwołaniu sam przyznaje, że gdyby odbiorcy nie sfinansowali
przyłącza, to nie zostaliby przyłączeni do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". Od-
biorcy własnym staraniem i kosztem budują więc przyłącza wodociągowo-kanaliza-
cyjne ,,w obawie, że powód nie przyłączy ich do sieci, przy czym obawa ta jest tym
istotniejsza, iż powód zajmuje na rynku właściwym pozycję monopolistyczną".
Mimo tego odwołanie jest w części zasadne. Z urzędu przy tym należy wziąć
pod rozwagę to, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta nieważnością, jako wydana z
rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ową kwalifikowaną bezpraw-
nością jest pominięcie w decyzji jej istotnego elementu w postaci części rozstrzygnię-
cia (art. 107 § 1 k.p.a.). Rozstrzygniecie o karze pieniężnej za zwłokę w wykonaniu
decyzji wydanej na podstawie art. 9 ustawy antymonopolowej wymaga określenia
okresu jej trwania, gdyż kara jest wymierzana za każdy dzień zwłoki. Wskazanie tego
okresu dopiero w uzasadnieniu decyzji jest niedopuszczalne, gdyż ,,uzasadnienie nie
może zastępować rozstrzygnięcia".
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbioro-
wym odprowadzaniu ścieków, która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2002 r., jed-
noznacznie określiła zasady rozdziału kosztów budowy i utrzymania przyłączy i sieci
wodociągowych i kanalizacyjnych pomiędzy odbiorcę i przedsiębiorstwo wodociągo-
wo-kanalizacyjne. I tak, przedsiębiorstwo obowiązane jest zapewnić realizację budo-
wy i rozbudowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych
przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzenne-
go gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie
uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o których mowa w art. 21
ust. 1, a ponadto koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego. Nato-
miast odbiorca ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na
własny koszt realizację przyłączy oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia prze-
widzianego do lokalizacji wodomierza głównego oraz koszty urządzenia pomiarowe-
go. Nowy stan prawny ,,jednoznacznie czyni nieaktualnym zakaz określony w decyzji
[...]. Brak jest w związku z tym podstaw do przyjęcia, że po dniu 14.01.2002 r. powód
pozostawał w zwłoce z wykonaniem tej decyzji". Fakt ,,późniejszego wejścia w życie
ustawy z 7.06.2001 r. pozostawał bez wpływu na obowiązki powoda w okresie po-
przedzającym. Nie jest to przeszkodą i nie narusza art. 2 i 87 Konstytucji RP oraz art.
6 i 8 k.p.a. orzeczenie kary za zwłokę w wykonaniu decyzji w tym okresie". Zdaniem
Sądu jest ,,wprost przeciwnie, to ewentualne sankcjonowanie nierespektowania pra-
womocnej decyzji obowiązującym w czasie późniejszym aktem prawnym podważa
zasadę państwa prawa oraz zasady legalności działania organów administracji pu-
blicznej i zaufania do nich".
Co się tyczy fakultatywności kary pieniężnej z art. 102 ustawy o ochronie kon-
kurencji, to odstąpienie od jej wymierzenia ,,może mieć miejsce, gdy naruszenie
prawa nie ma charakteru celowego i uporczywego. Tak zaś należy ocenić zachowa-
nie powoda, który nie wyraził nawet zainteresowania kosztami wykonanych przez
odbiorców przyłączy". Sąd podzielił natomiast zarzut strony powodowej co do niewy-
kazania przez Prezesa UOKiK, że praktyka zakazana w zaskarżonej decyzji trwała
przez cały okres, za jaki wymierzono karę. W szczególności ,,brak dowodów nieod-
płatnego przejmowania przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych wybudowanych
kosztem i staraniem konsumentów po 17.12. 2001 r. Nie można więc wykluczyć, że
w okresie od 18.12. 2001 r. do 14. 01. 2002 r. przyłącza nie były przejmowane na
majątek powoda (np. z powodu pory roku, braku przyłączeń w tym czasie, przyczyn
organizacyjnych itp.)". Kara w wysokości po 850 EUR za dzień jest zdaniem Sądu odpo-
wiednia do stopnia zawinienia powoda, który ,,nie podjął w istocie żadnych działań w
celu wykonania ciążącego na nim obowiązku, przy czym zastąpienie nieodpłatnego
przejęcia przez późniejszą umowę użyczenia należy jednoznacznie ocenić jako
formę obejścia prawomocnej decyzji. Zachowanie prawa własności przez odbiorcę
stanowi w istocie fikcję, gdyż odbiorca nie może korzystać z niczego, co składa się
na treść własności". Niezależnie od tego zawieranie umów użyczenia zaczęło się po
upływie około pół roku, ,,co należy uznać za bardzo opieszałe". Poza tym kara
wymierzona za udowodnione niewykonanie decyzji w okresie od 10 sierpnia 2001 r.
do dnia 17 grudnia 2001 r. powinna ze względu na swą prewencyjną funkcję być do-
tkliwa, ,,więc jest pożądane, aby w widoczny sposób wpłynęła na finansowy wynik
przedsiębiorstwa naruszającego prawo".
Kasację od całości powyższego wyroku wniosły obie strony. Strona powodowa
zarzuciła błędną wykładnię art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochro-
nie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) ,,poprzez orzecze-
nie kary pieniężnej za niewykonanie decyzji nakazującej zaniechanie praktyki pomi-
mo niewykazania, iż po dacie uprawomocnienia się tej decyzji powód podejmował
działania spełniające kumulatywnie wszystkie przesłanki praktyki zdefiniowanej przez
Prezesa UOKiK w decyzji z dnia 21 marca 2001 r. [...]. Zaskarżony wyrok Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów oparł na ustaleniu, że po uprawomocnieniu się
decyzji działania powoda wypełniły jedynie jedną z dwóch przesłanek konstytuują-
cych praktykę, a tym samym nie uznał za konieczne wykazania spełnienia wszyst-
kich (drugiej) przesłanek praktyki. W tej sytuacji powstaje zasadnicze zagadnienie
prawne, czy w sprawach dotyczących kontroli wykonania decyzji organ orzekający
może w sposób dowolny, na podstawie tylko niektórych, wybranych do oceny działań
przedsiębiorcy, uznać, iż działania te świadczą o kontynuowaniu praktyki, której tylko
jednym ze znamion są te działania. Rozstrzygniecie tej kwestii jest kluczowe dla
ustalenia zakresu obowiązków przedsiębiorców, wynikających z decyzji w sprawach
antymonopolowych oraz decydujące będzie dla określenia zakresu bezpieczeństwa
prawnego adresatów tych decyzji w przypadku podporządkowania się ich nakazom,
a także dla ukształtowania jednolitej praktyki orzeczniczej". Strona powodowa zarzu-
ciła też naruszenie przepisów postępowania - art. 232 zdanie drugie i art. 233 § 1
k.p.c. ,,na skutek nieuzupełnienia z urzędu postępowania dowodowego poprzez
przeprowadzenie dowodu na okoliczność, że powód po uprawomocnieniu się powo-
łanej wyżej decyzji Prezesa UOKiK podejmował działania spełniające wszystkie
przesłanki praktyki w niej zdefiniowanej; w rezultacie orzeczona została kara za nie-
wykonanie decyzji i stosowanie praktyki pomimo braku w materiale dowodowym do-
wodów kontynuowania praktyki zdefiniowanej przez decyzję". Ponadto ,,z ostrożności
procesowej" podniesiono zarzut naruszenia art. 102 ust. 1 i art. 104 ustawy antymo-
nopolowej ,,poprzez zastosowanie dziennej kary pieniężnej za niewykonanie decyzji
na poziomie bliskim maksymalnego zagrożenia, pomimo, iż zarzut niewykonania
decyzji w sprawach antymonopolowych postawiony został powodowi przez Prezesa
UOKiK po raz pierwszy, i to w odniesieniu do praktyk, które zostały zalegalizowane
od dnia 14 stycznia 2002 r. na mocy przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca
2001 r.(...), a tym samym orzeczenie kary nadmiernej w stosunku do funkcji, jaką
kara za niewykonanie decyzji powinna spełniać, w szczególności funkcji przymusza-
jącej (dyscyplinującej)". Na tej podstawie MPWiK domagało się zmiany zaskarżone-
go wyroku poprzez umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia wy-
roku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, przy
uwzględnieniu w obu sytuacjach kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów
postępowania przed Sądem Okręgowym według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu kasacji podniesiono w szczególności, że monopo-
listyczna praktyka powodowego MPWiK została w decyzji Prezesa UOKiK zdefinio-
wana jako składająca się z dwóch elementów: tj. narzucania konsumentom zobowią-
zania do wybudowania na ich koszt i ich staraniem przyłącza oraz narzucania zobo-
wiązania do nieodpłatnego przekazania tych przyłączy na majątek przedsiębiorstwa.
Ciężar udowodnienia działań powoda równocześnie spełniających obie te przesłanki
po dacie uprawomocnienia się decyzji spoczywał na etapie postępowania admini-
stracyjnego na Prezesie UOKiK, zaś w fazie postępowania odwoławczego na Są-
dzie. Tymczasem Sąd oparł się wyłącznie na dowodach z postępowania administra-
cyjnego, które dotyczyły jedynie drugiej z wymienionych przesłanek i ograniczały się
do informacji o ilości przyłączy przekazanych na majątek powoda i nierozliczonych.
Jako dowód stosowania zakazanej praktyki nie mogą być jednak kwalifikowane
,,dane liczbowe dotyczące przekazanych przyłączy, z pominięciem zbadania narzu-
cania konsumentom zobowiązania do wybudowania przyłączy i powiązań funkcjonal-
nych między nimi". Powód bowiem zarówno w toku postępowania administracyjnego,
jak też w postępowaniu sądowym zaprzeczał, ,,jakoby po uprawomocnieniu się decy-
zji [...] narzucał konsumentom zobowiązanie budowy na własny koszt przyłączy i na-
stępnie nieodpłatne ich przekazanie na swój majątek; dowodem tego jest fakt, iż po-
ważna ilość konsumentów została podłączona do sieci pomimo nieprzekazania na
majątek powoda wybudowanych przez nich przyłączy oraz brak wystąpień ze strony
konsumentów o rozliczenie przekazanych przyłączy, pomimo nagłośnienia w me-
diach przez Prezesa UOKiK sprawy ukarania jeszcze przed uprawomocnieniem się
decyzji w niniejszej sprawie. Kwestia narzucania omawianych warunków umów była
więc w toku postępowania odwoławczego sprawą oczywiście sporną, wymagającą
zbadania przez Sąd". Rozstrzygnięcie o karze pieniężnej, pomimo wykazania powo-
dowi tylko niektórych przesłanek określonych w decyzji zakazującej praktyki antymo-
nopolowej, stanowi nie tylko naruszenie art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia
2000 r., ale jest ,,przejawem niedopuszczalnej dowolności w zakresie stosowania i
interpretowania prawa, narusza fundamentalną zasadę praworządności. Utrzymanie
w mocy zaskarżonego wyroku i umożliwienie mu funkcjonowania w obrocie prawnym
prowadzić będzie do egzekwowania zachowań powoda niebędących przedmiotem
wcześniejszego prawomocnego rozstrzygnięcia, bowiem nie istnieje w chwili obecnej
żadna decyzja czy wyrok nakazujący powodowi zaniechanie praktyki, polegającej na
narzucaniu konsumentom zobowiązania do nieodpłatnego przekazania tych przyłą-
czy na jego majątek. Wyrok ten stanowi niebezpieczny precedens rozszerzenia bez
podstawy prawnej obowiązków przedsiębiorcy wynikających z orzeczenia w spra-
wach antymonopolowych i nie stwarza mu bezpieczeństwa prawnego w trakcie wy-
konywania tego orzeczenia. Za jego weryfikacją, ze względu na potencjalnie nega-
tywne skutki dla orzecznictwa w sprawach antymonopolowych przemawia koniecz-
ność ochrony interesu publicznego przez zapewnienie jednolitości wykładni".

Sąd Okręgowy orzeczeniem swym ,,naruszył też granice swobodnej oceny
dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.), w sposób dowolny uznając zebrany materiał dowodo-
wy za kompletny i wystarczający do stwierdzenia niewykonania decyzji. Nie jest przy
tym jasne - nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - na czym oparł się
Sąd, dochodząc do takiej konkluzji". Uznając zresztą, że ,,interes publiczny nakazy-
wał dyscyplinowanie przedsiębiorców naruszających przepisy prawa konkurencji,
Sąd winien był z urzędu uzupełnić niekompletny materiał dowodowy w celu ustalenia,
czy w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek dalszego naruszania przepisów
(art. 232 zdanie 2 k.p.c.)". Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego zaniechanie
skorzystania przez sąd z tego jurysdykcyjnego uprawnienia, polegającego na do-
puszczeniu z urzędu dowodu niewskazanego przez strony, uzasadnia zarzut naru-
szenia art. 232 k.p.c., zwłaszcza wówczas, gdy materiał zebrany w postępowaniu
przed sądem pierwszej instancji nie był wystarczający do dokonania niewadliwych
ustaleń faktycznych oraz gdy nie zostały wyjaśnione sporne okoliczności sprawy.

Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy antymonopolowej kara dzienna za niewyko-
nanie decyzji nakazujących zaniechanie określonej praktyki może wynosić od 10 do
1000 EUR za każdy dzień zwłoki, zaś przy ustalaniu wymiaru kary należy - według art.
104 ustawy - uwzględniać w szczególności okres, stopień oraz okoliczności uprzed-
niego naruszenia przepisów ustawy. Sąd Okręgowy, w ślad za Prezesem UOKiK,
orzekł karę pieniężną na poziomie prawie maksymalnym. ,,Nawet gdyby przyjąć, że
strona nie zaniechała praktyki zakazanej w decyzji, czemu jednak powód zdecydo-
wanie zaprzecza, to kara w tej wysokości byłaby i tak rażąco niewspółmierna do na-
ruszenia prawa". W okresie objętym karą, tj. od 10 sierpnia do 17 grudnia 2001 r.,
,,wypłata jakichkolwiek świadczeń w zamian za przekazanie przyłącza nie była moż-
liwa ze względu na niezaplanowanie takich wydatków w budżecie na 2001 r. Biorąc
pod uwagę fakt, że o przychodach powoda nie decydował on, lecz władze W., usta-
lające dla niego opłaty za wodę i ścieki, nie było możliwe wygenerowanie dodatko-
wych dochodów na ten cel. Uwarunkowania te czyniły w owym czasie wykonanie
decyzji niemożliwym; wykonanie decyzji i wypłata świadczeń ekwiwalentnych wyma-
gałyby poszukiwania innych źródeł finansowania - to jest ograniczenia inwestycji
ogólnomiejskich z uszczerbkiem dla szeroko rozumianego interesu publicznego". W
świetle tych okoliczności trudno powodowi przypisać ,,działanie celowe i uporczywe",
skoro ,,u podstaw nierozliczenia przejmowanych na majątek przyłączy (nie wszyst-
kich, lecz tych, co do których konsumenci wyrazili zgodę) nie legła chęć pokrzywdze-
nia konsumentów, lecz niemożność wyasygnowania stosownych środków finanso-
wych". Orzeczona kara jest też ,,niewspółmierna do finansowych możliwości powoda,
którego działalność za 2002 r. była nierentowna; powód odnotował stratę na pozio-
mie około 396 mln. zł, którą zmuszony będzie pokryć z przychodów roku bieżącego i
lat przyszłych". Istotne jest też, że powód nigdy dotychczas nie miał postawionego
zarzutu niedostosowania się do prawomocnych decyzji lub wyroków w sprawach an-
tymonopolowych. Wreszcie kara za niewykonanie decyzji antymonopolowych powin-
na pełnić przede wszystkim funkcję przymuszającą, zbliżoną do środków stosowa-
nych w egzekucji administracyjnej. Tymczasem przed datą orzekania o karze przez
Prezesa UOKiK oraz przez Sąd nastąpiła z dniem 14 stycznia 2002 r. zmiana stanu
prawnego, która w pełni zalegalizowała działania powoda, będące przedmiotem
wcześniejszego zakazu w decyzji". Tym samym nałożenie kary pieniężnej mającej na
celu przymuszenie do określonych zachowań straciło jakiekolwiek uzasadnienie".

Natomiast kasacja pozwanego Prezesa UOKiK zarzuca naruszenie art. 15 ust.
2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym
odprowadzaniu ścieków zarówno przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyję-
ciu, iż ,,określa on zasady rozdziału kosztów budowy i utrzymania przyłączy do sieci
wodociągowej i kanalizacyjnej, wyłączając możliwość ekwiwalentnego rozliczenia
nakładów na przyłącza, co czyni nieaktualnym zakaz narzucania konsumentom
przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków umów o przyłączenie
do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zobowiązujące konsumentów do budowy wła-
snym kosztem i staraniem przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, a następnie
nieodpłatnego przekazania ich na majątek przedsiębiorstwa", jak również przez jego
niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, iż ,,po wejściu w życie tej
ustawy nie można MPWiK w W. przypisać zwłoki w wykonaniu zakazu określonego w
decyzji [...], polegającego na narzucaniu uciążliwych warunków umów przynoszących
temu przedsiębiorstwu nieuzasadnione korzyści". Prezes UOKiK zarzucił też naru-
szenie art. 5 ust. 2 i art. 15 ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 487 § 2 k.c. przez przy-
jęcie, że ,,ustawa jednoznacznie określiła zasady rozdziału kosztów budowy i utrzy-
mania przyłączy, obciążając tym obowiązkiem odbiorcę, co powoduje, iż powód po
14 stycznia 2002 r. nie pozostaje w zwłoce z wykonaniem decyzji [...] i nieaktualnym
czyni określony w niej zakaz". Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 102 ust. 1
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przez przy-
jęcie, że ,,brak jest podstaw do nałożenia kary w czasie od 18 grudnia 2001 r. do daty
wydania decyzji [...] z dnia 18 lipca 2002 r.". Prezes UOKiK zarzucił wreszcie naru-
szenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 233 § 1 w związku z art. 224 § 1, art. 235
oraz art. 47931 k.p.c. - ,,poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny całokształtu
materiału dowodowego, co miało wpływ na uznanie, że po dniu 17 grudnia 2001 r.
MPWiK w W. nie obciążał zakaz wynikający z decyzji [...] oraz - zaniechanie prze-
prowadzenia postępowania dowodowego, pomimo oceny zgromadzonego materiału
dowodowego jako niewystarczającego dla dokonania merytorycznej oceny, czy
MPWiK pozostawało po wymienionym terminie w zwłoce w wykonaniu decyzji [...]";
2) art. 233 § 1 w związku z art. 229 oraz art. 328 § 2 k.p.c. - ,,poprzez przekroczenie
granic swobodnej oceny dowodów, polegające na całkowitym pominięciu istotnych
dla rozstrzygnięcia okoliczności i dowodów zebranych przez pozwanego, tj. twier-
dzeń strony powodowej, która nie negowała, że nie dokonała rozliczenia żadnego
przyłącza do swej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zarówno po dniu 17 grudnia
2001 r., jak i po wejściu w życie ustawy z 7 czerwca 2001 r.- oraz niewskazanie oko-
liczności, dla których Sąd odmówił wiarygodności dowodom opartym na twierdze-
niach strony powodowej"; 3) art. 328 § 2 k.p.c. poprzez nieprzytoczenie w uzasad-
nieniu wyroku podstawy prawnej i przepisów prawa, na jakich Sąd oparł twierdzenie,
iż stan prawny po wejściu w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbio-
rowym odprowadzaniu ścieków ,,jednoznacznie czyni nieaktualnym zakaz określony
w decyzji [...], w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że po 14 stycznia
2002 r. powód pozostawał w zwłoce z wykonaniem tej decyzji". Na tej podstawie
Prezes UOKiK wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie od-
wołania, względnie o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie
sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu w obu przypadkach
kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem Okrę-
gowym w Warszawie według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu kasacji Prezes UOKiK podniósł w szczególności,
że błędną jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. dokonana przez
Sąd. Z brzmienia art. 15 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy nie wynika bowiem, aby prawo-
dawca zalegalizował działanie przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, pole-
gające na nieodpłatnym przejmowaniu przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych
wybudowanych przez konsumentów. Za bezpodstawną należy zwłaszcza uznać su-
gestię, jakoby ustawa wyłączała zasadę ekwiwalentności wzajemnych świadczeń,
określoną w art. 487 § 2 k.c. Nie ma bowiem we wspomnianej ustawie przepisu
szczególnego, który zastosowanie tej ogólnej reguły wyłączałby w rozliczeniach po-
między przedsiębiorstwem i osobami budującymi przyłącza wodociągowe lub kanali-
zacyjne. Wprawdzie art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że odbiorca na własny koszt reali-
zuje budowę przyłączy do sieci, ale przepis ten ,,dotyczy jedynie zapewnienia przez
osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci środków finansowych umożliwiających
budowę przyłącza, co wynika ze szczupłości zasobów finansowych, jakie mogą być
przez przedsiębiorstwa przeznaczone na inwestycje wodociągowo - kanalizacyjne.
Powołany przepis nie odnosi się natomiast do kwestii rozliczenia nakładów, które
niewątpliwie powinno nastąpić po realizacji budowy przyłącza". W ustawie z dnia 7
czerwca 2001 r. brak przepisów wyraźnie dotyczących kwestii wzajemnych rozliczeń
pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym oraz inwestorami, któ-
rzy wybudowali przyłącza do sieci. Problematyka rozliczeń jest w ustawie uregulowa-
na jedynie w odniesieniu do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Przepis art.
31 ust. 1 stanowi, że osoby, które z własnych środków wybudowały takie urządzenia
mogą je odpłatnie przekazywać gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanaliza-
cyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie. ,,Zatem obowiązek rozliczenia
przez strony nakładów poniesionych na przyłącza wodociągowo-kanalizacyjne nadal
reguluje ukształtowana w przepisach Kodeksu cywilnego zasada ekwiwalentności
świadczeń wynikających z umów wzajemnych, należąca do podstawowych zasad
prawa cywilnego".
Przemawia za tym uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 1991
r. (Dz.U. Nr 116, poz. 507) w sprawie wykładni art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia
1984 r. o gospodarce energetycznej, którą orzecznictwo antymonopolowe (np. wyrok
Sądu Antymonopolowego z dnia 16 czerwca 1999 r., XVII Ama 22/99) stosuje per
analogiam wobec urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, głosząc, że przejście sfi-
nansowanych przez konsumentów urządzeń na rzecz przedsiębiorstwa wodociągo-
wo-kanalizacyjneg, bez zrekompensowania nakładów poniesionych na budowę, jest
z jednej strony uciążliwością dla odbiorcy, a z drugiej strony przysparza przedsiębior-
stwu nieuzasadnione korzyści, gdyż z naruszeniem zasady ekwiwalentności świad-
czeń z umów wzajemnych (art. 487 § 2 k.c.) uzyskało ono mienie znacznej wartości,
które wykorzystuje do prowadzenia własnej działalności gospodarczej. W tej sytuacji
przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie może się uchylić od rozliczenia
tych nakładów w umowie, z tym, że partycypacja (i jej zakres) może przybierać różne
formy. Zgodnie z wyrokiem Sądu Antymonopolowego z dnia 6 grudnia 2000 r., XVII
Ama 103/99, ,,próba narzucenia zainteresowanej warunku w postaci wybudowania
przez nią i z własnych środków przyłącza, a następnie przekazanie go na własność
powodowi stanowi praktykę monopolistyczną zdefiniowaną w art. 5 ust. 1 pkt 6
ustawy z dnia 24 lutego 1990 r., gdyż wspomniany warunek przewiduje świadczenie
nieekwiwalentne i w związku z tym ma uciążliwy charakter. W ocenie Sądu powód
nie byłby go w stanie wynegocjować w warunkach istnienia konkurencji". Z tych
względów trzeba - zdaniem Prezesa UOKiK - uznać, że stosunki pomiędzy przedsię-
biorcami i odbiorcami usług, na których koszt zostały wykonane przyłącza wodocią-
gowe i kanalizacyjne, podlegają ocenie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.
Jak słusznie bowiem zauważył Sąd Antymonopolowy w powołanym ostatnio wyroku
,,wybudowanie nowego przyłącza kanalizacyjnego leży w interesie obu stron.
Wspólne korzyści obydwu stron przemawiają zatem za podjęciem wspólnego wyko-
nania przyłącza kanalizacyjnego, w którym strony winny partycypować proporcjonal-
nie do uzyskiwanych korzyści i ponoszonych ciężarów". Przedsiębiorstwo wodocią-
gowo-kanalizacyjne nie ma więc prawa przerzucać na kontrahenta kosztów swej
działalności, a tym samym w żadnym razie nie może odmówić rozliczenia z kontra-
hentami, którzy nieodpłatnie przekazali przyłącza.
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołał się lakonicznie do treści
przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., pomijając natomiast równie
istotny przepis art. 5 ust. 2, który stanowi, że jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę
lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, to odbiorca usług odpowiada za za-
pewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych
lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Zda-
niem Prezesa UOKiK, należałoby przyjąć, że odbiorca odpowiada za zapewnienie
niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy tylko wówczas, gdy pozo-
stają one jego własnością. Nie sposób sobie wyobrazić, że powinności te mogłyby
obciążać konsumenta w sytuacji, gdyby właścicielem przyłączy był dostawca wody
lub odbiorca ścieków. Treść art. 5 ust. 2 ustawy wskazuje, iż od dnia 14 stycznia
2002 r. powodowe MPWiK było obowiązane do informowania odbiorców, że istnieje
możliwość odmiennego rozłożenia obowiązków w zakresie zapewnienia niezawod-
nego działania przyłącza, tj. że obowiązki te mogą obciążać powoda. ,,Konsekwencją
takiego rozwiązania jest konieczność rozliczenia przyłączy nieodpłatnie przejętych
przez powoda. Powodowe Przedsiębiorstwo nie twierdziło zresztą, iżby informowało
odbiorców o możliwości przejęcia przyłącza, czego konsekwencją jest obowiązek
rozliczenia nakładów. Natomiast od dnia 14 marca 2002 r. powód wprowadził do sto-
sowania tzw. umowę użyczenia, która pozwalała na zachowanie przez odbiorcę
prawa własności przyłącza wybudowanego na własny koszt. Umowa ta dowodzi jed-
nak dalszego stosowania praktyki monopolistycznej, ponieważ nie zawiera zapisów
wskazujących, że odbiorca świadomie zobowiązuje się do zapewnienia niezawodno-
ści działania posiadanych instalacji i przyłączy. Wprowadzenie ,,umowy użyczenia"
nie ma zresztą w stosunkach z konsumentami żadnego znaczenia dla kwestii ustale-
nia właściciela przyłącza, które ex lege, jako część składowa MPWiK , staje się
przedmiotem jego własności z chwilą połączenia w trwały sposób z siecią należącą
do tego Przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1999 r., I SA
2082/98). Zawierając zatem umowę użyczenia rzeczy, która de facto stała się jego
własnością, MPWiK uchyla się od partycypacji w kosztach budowy przyłącza ponie-
sionych przez konsumenta. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał dlatego
wprost, że wspomniana umowa użyczenia stanowi obejście zakazu sformułowanego
w decyzji". Praktyka stosowana przez powoda narusza też - zdaniem Prezesa
UOKiK - przepis art. 487 § 2 k. c., stanowiący, iż w przypadku umowy wzajemnej
świadczenie jednej ze stron ma być odpowiednikiem świadczenia drugiej strony.
W kasacji Prezesa UOKiK podniesiono też, że za przyjęciem jej do rozpozna-
nie przemawia ponadto konieczność wyjaśnienia, czy decyzja [...] może być w świe-
tle art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a. rzeczywiście kwalifikowana jako nie-
ważna z tego tylko względu, że określenie ilości dni, za które MPWiK zostało ukara-
ne karą pieniężną nastąpiło w uzasadnieniu decyzji, zamiast w jej sentencji. Zdaniem
skarżącego, który w tym zakresie powołał się również na poglądy doktryny i judykatu-
ry, uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jej część integralną; ma ona na
celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego konkretyzację normy prawnej, zaś
uzasadnienie jest wytłumaczeniem owej konkretyzacji. W żadnym natomiast razie
przeniesienie jakiegoś istotnego elementu rozstrzygnięcia do uzasadnienia decyzji
nie stanowi ,,rażącego" naruszenia prawa.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów Ko-
deksu postępowania cywilnego wyeksponowano natomiast tezę, że Prezes UOKiK
występuje w sprawach antymonopolowych jako rzecznik interesu publicznego. Dlate-
go sprawy takie ,,powinny być przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów roz-
patrywane możliwie jak najwszechstronniej, i chociaż nakaz orzekania co do istoty
(art. 47931 k.p.c.) oznacza także dopuszczalność ewentualnej korekty wcześniejsze-
go rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu przed Prezesem UOKiK , to jednak ko-
rekta taka jest możliwa w razie uzupełnienia postępowania dowodowego, przy czym
Sąd nawet z urzędu powinien przeprowadzić dowody, których nie przeprowadzono w
postępowaniu administracyjnym, a które uważa skądinąd za konieczne dla meryto-
rycznego rozstrzygnięcia sprawy".
W odpowiedzi na powyższą kasację powodowe MPWiK wniosło o jej odrzuce-
nie, jako ,,oczywiście bezzasadnej", a w razie przyjęcia do rozpoznania - o oddalenie
skargi , przy zasądzeniu w obu przypadkach kosztów postępowania kasacyjnego
według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi, oprócz zrefero-
wania podstaw kasacji wniesionej przez przeciwnika procesowego oraz polemicznej
oceny zasadności zarzutów konkretyzujących te podstawy, strona powodowa przed-
stawiła własną wersję wykładni przepisów art. 15 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7
czerwca 2001 r., która sprowadza się do następującego rozumowania. Otóż, zakres
obowiązków stron umów o dostawę wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca w
odniesieniu do finansowania rozbudowy infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej
zróżnicował w zależności od tego, czy przedmiotem tej rozbudowy są (były) urządze-
nia wodociągowo-kanalizacyjne, to znaczy infrastruktura mogąca służyć ,,większej
ilości" odbiorców, czy też przyłącza, a więc infrastruktura, z której co do zasady ma
korzystać jeden odbiorca, w tym tzw. odbiorca zbiorowy (np. wspólnota mieszkanio-
wa). W pierwszym wypadku ciężar owego finansowania spoczywa - w sytuacjach
określonych w art. 15 ust. 1 ustawy - na przedsiębiorstwach wodociągów i kanaliza-
cji. Z tym zamiarem prawodawcy koresponduje art. 31 ust. 1 ustawy, który ,,ma na
celu uporządkowanie spraw własnościowych w odniesieniu do urządzeń wodociągo-
wych i kanalizacyjnych wybudowanych przez inne podmioty aniżeli wymienione w
art. 15 ust. 1 (...), jednakże nawet ten przepis, odwołujący się do umowy między
stronami, nie nakłada na PWiK obowiązku zwrotu 100% nakładów poczynionych
przez osoby w nim wymienione na budowę urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych,
pomimo że ze swej istoty służą one nie tylko tym osobom, ale również większej licz-
bie odbiorców, nie oznaczonej w dacie budowy. PWiK ma na tej podstawie obowią-
zek rozliczenia (zapłaty stosownej kwoty) urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych
przekazanych mu na własność. Ani przepis art. 15 ust. 1, ani przepis art. 31 ust. 1
ustawy nie znajduje natomiast zastosowania do przyłączy, co oznacza, że wolą
ustawodawcy było uregulowanie kwestii związanych z finansowaniem budowy przy-
łączy w sposób odmienny". Chodziło o to, aby ,,kosztami inwestycji wodociągowo-
kanalizacyjnych służących zaspokajaniu potrzeb poszczególnych, pojedynczych od-
biorców nie byli obciążani inni odbiorcy, a de facto cała społeczność lokalna, na
rzecz której dane przedsiębiorstwo świadczy usługi. W sensie technicznym przyłącze
wodociągowe i kanalizacyjne jest zresztą sui generis przedłużeniem instalacji we-
wnętrznych w budynkach, służącym ich połączeniu z ogólną siecią wodociągową i
kanalizacyjną, zaś instalacje te są i były również w poprzednim stanie prawnym (wy-
nikającym z nieobowiązującej już ustawy z 1974 r.- Prawo wodne) budowane na
koszt i staraniem odbiorców. Ustawodawca dokonał więc na mocy art. 15 ust. 2
ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. w ujęciu finansowym zrównania statusu przyłączy i
instalacji wewnętrznych. U podstaw takiego rozwiązania legło niewątpliwie przekona-
nie, że pomimo iż istnienie tych przyłączy i instalacji jest warunkiem świadczenia
usług przez PWiK i generowania przez nie określonych przychodów, to istotne argu-
menty przemawiają za obciążeniem kosztami ich wybudowania osób przyłączających
się, czemu odpowiada zwolnienie z obowiązku finansowania ich bezpośrednio przez
PWiK, a pośrednio, za pośrednictwem cen, innych odbiorców".
Przepis art. 15 ust. 2 ustawy ,,nie wprowadza cezury czasowej dla powyższej
zasady. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawowo wprowadzone ob-
ciążenie osób przyłączających się kosztami budowy przyłączy jest obciążeniem
przejściowym. Uregulowanie to należy uznać za kompleksowe, bowiem celem jego
było wyeliminowanie kontrowersji powstających na tle poprzedniego stanu prawnego,
nie można więc przyjąć, że ustawodawca w tej sytuacji pominąłby tak kluczową dla
sektora wodociągowo - kanalizacyjnego kwestię". Proponowana przez Prezesa
UOKiK taka wykładnia powołanego przepisu, że po zintegrowaniu przyłącza z siecią
danego PWiK, miałoby ono dokonywać w całości lub w części zwrotu nakładów po-
czynionych przez odbiorcę, byłaby sprzeczna nie tylko z brzmieniem tego przepisu,
ale także z jego ratio legis, rozumianą jako uznanie, że szczupłe środki finansowe,
jakie mogą być przeznaczone na realizację inwestycji infrastrukturalnych w dziedzi-
nie wodociągów i kanalizacji powinny być wykorzystane na budowę urządzeń wodo-
ciągowo-kanalizacyjnych, służących przede wszystkim zaspokojeniu zbiorowych po-
trzeb całej wspólnoty lokalnej, a nie na budowę przyłączy, służących głównie intere-
som indywidualnym.
Co się zaś tyczy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, to dotyczy on jedynie ,,kwestii
eksploatacyjnych", a poza tym z jego brzmienia wynika, że ,,ustawodawca uznał za
prawnie dopuszczalne pozostawienie przyłącza we władaniu odbiorcy, co - jak słusz-
nie zauważył pozwany w kasacji - wiązać się musi z posiadaniem prawa własności
do tych przyłączy". Ustawodawca usankcjonował więc wcześniej już zdarzające się
sytuacje nieprzekazywania na własność MPWiK przyłączy wybudowanych przez od-
biorców na ich koszt i włączonych do ogólnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Za-
wierając z takimi podmiotami umowy użyczenia ,,powód - nie przejmując prawa wła-
sności do przyłączy - przejął odpowiedzialność za ich utrzymanie i konserwację, a
tym samym odbiorcy zostali zwolnieni z odpowiedzialności za zapewnienie ich nie-
zawodności. Rozwiązanie to niewątpliwie jest dla odbiorców korzystne i w żaden
sposób nie może naruszać ich interesów".
Powód wyraził wreszcie przekonanie, że art. 15 ust. 2 ustawy zawiera regula-
cję szczególną, wobec czego do stosunków pomiędzy przedsiębiorstwem wodocią-
gowo-kanalizacyjnym i podmiotem, który z własnych środków wybudował przyłącze
nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o umowach wzajemnych, w tym
art. 487 § 2. Wejście tej ustawy w życie sprawiło, że orzecznictwo w sprawach anty-
monopolowych dotyczące przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, powołane w
kasacji przez pozwanego, a także powołana przez niego uchwała Trybunału Konsty-
tucyjnego, w odpowiednim zakresie straciły aktualność.
Z kolei, odpowiadając na kasację strony powodowej, Prezes UOKiK wniósł o
oddalenie jej skargi. W obszernym uzasadnieniu tego pisma pozwany ograniczył się
do zrelacjonowania podstaw kasacji podniesionych przez drugą stronę oraz do pole-
micznej oceny zasadności zarzutów sformułowanych w ramach każdej z tych pod-
staw, a ponadto podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko co do prawidłowej wy-
kładni przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Obie kasacje nie zasługują na uwzględnienie, gdyż ich podstawy, pomimo ilo-
ści zarzutów sformułowanych na płaszczyźnie każdej z tych podstaw (materialno-
prawnej i procesowej) oraz objętości - nie zawsze idącej w parze z jurydyczną i języ-
kową jakością - wywodów przytoczonych w ramach ich uzasadnienia - okazały się
nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy przy tym zająć się kasacją Pre-
zesa UOKiK, gdyż zbadanie trafności podniesionych w niej zarzutów błędnej wykład-
ni i niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbio-
rowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma kluczowe zna-
czenie dla oceny poprawności rozstrzygnięcia sporu przez Sąd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów, a tym samym zasadności kasacji wniesionej przez powodowe
MPWiK.
Otóż, wspomniane wyżej zarzuty są w większości chybione, głównie z przy-
czyn wskazanych w odpowiedzi na kasację. Prezes UOKiK przyznaje, że do zapew-
nienia realizacji budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanaliza-
cyjnych, określonych w art. 2 pkt 14 i 16 powołanej ustawy, jest - zgodnie z przepi-
sem jej art. 15 ust. 1 - obowiązane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,
natomiast osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (w rozumieniu
art. 2 pkt 7) powinna - według art. 15 ust. 2 - zapewnić na własny koszt realizację
budowy przyłączy do sieci (zdefiniowanych w art. 2 pkt 5 i 6), studni wodomierzowej,
pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego (art. 2 pkt 19) i
urządzenia pomiarowego (art. 2 pkt 15). Prezes UOKiK uważa jednak równocześnie i
niezbyt konsekwentnie, że ,,zapewnić na własny koszt realizację budowy przyłączy"
oznacza tylko tyle, że zainteresowany przyłączeniem do sieci ma tymczasowo wyło-
żyć konieczne na ten cel środki finansowe, które następnie na zasadzie art. 487 k.c.,
jako ogólnego przepisu o wykonywaniu umów wzajemnych, podlegają ekwiwalent-
nemu rozliczeniu z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Dla uzasadnie-
nia tego stanowiska powołuje się między innymi na brak w ustawie uregulowania,
będącego w odniesieniu do przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych równo-
ważnikiem treści art. 31, stanowiącego, że osoby, które z własnych środków i zgod-
nie z wymaganiami technicznymi określonymi w odrębnych przepisach (ust. 2) wy-
budowały urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je gminie lub
przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu przekazywać odpłatnie na warun-
kach uzgodnionych w umowie (ust.1). Innymi słowy, Prezes UOKiK uważa, że nie
ustanawiając identycznego przepisu adresowanego do osób, które z własnych środ-
ków wybudowały przyłącza, prawodawca nie zmierzał do wyłączenia roszczeń o
rozliczenie nakładów poniesionych z tego tytułu, lecz w ten ,,pośredni" sposób ,,ode-
słał" strony do stosowania ogólnych przepisów Kodeksu cywilnego. Takiego zamie-
rzenia nie sposób jednak przypisać racjonalnemu prawodawcy, a idealizacyjne zało-
żenie o jego racjonalności obowiązuje przy wykładni wszystkich przepisów w całym
systemie prawnym. Co więcej, z treści i celu oraz systematyki tego szczególnego
przepisu należy wyprowadzać wnioski wprost przeciwne do sugestii Prezesa UOKiK.
Powołany przepis nie jest bowiem zamieszczony w głównym - ze względu na
przedmiot regulacji - rozdziale 2 ustawy, zatytułowanym ,,zasady zbiorowego zaopa-
trzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków", tylko w jej rozdziale 7, zawie-
rającym ,,zmiany w przepisach obowiązujących oraz przepisy przejściowe i koń-
cowe". Jest to zatem specyficzny przepis przejściowy i jednocześnie działający retro-
aktywnie, gdyż znajduje zastosowanie również poza zakresem jego obowiązywania,
wobec faktów i ich skutków zaistniałych przed wejściem ustawy w życie. Celem tego
przepisu jest przede wszystkim uregulowanie stosunków finansowo-własnościowych
powstałych nawet na wiele lat przed tą datą, przy nader optymistycznym założeniu,
że pod rządem przepisów ustawy urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne będą rze-
czywiście budowane z własnych środków przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyj-
nych. Wspomniany przepis, jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
26 lutego 2003 r., II CK 40/02 (Biuletyn SN 2003 nr 8, poz. 7), odwołuje się ogólnie
do odpłatnego przekazania urządzeń na warunkach uzgodnionych w umowie, co
wskazuje na wielką elastyczność podstawy określenia wzajemnych praw i obowiąz-
ków związanych z nabyciem tytułu prawnego do urządzeń i w jego następstwie rozli-
czeń poniesionych nakładów. Swoboda kształtowania treści umowy pozwala stronom
na ustalenie owego tytułu, na podstawie którego gmina lub przedsiębiorstwo
wodociągowo-kanalizacyjne będzie eksploatować urządzenia stanowiące element
sieci. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy dodatkowo przy tym potwierdza możliwość korzy-
stania przez przedsiębiorstwo zarówno z tytułu prawnorzeczowego, jak też z tytułów
obligacyjnych (np. użytkowanie, czy najem lub leasing). W powołanym wyżej wyroku
podkreślono też, że art. 31 ustawy nakłada na gminę (przedsiębiorstwo) nieograni-
czony w czasie obowiązek zawarcia wskazanej umowy, stanowiąc zdarzenie cywil-
noprawne, będące z mocy ustawy podstawą powstania stosunku zobowiązaniowego
z inwestorem, który poniósł koszty budowy urządzenia wodociągowo-kanalizacyj-
nego. Poza nakazem zawarcia umowy, ustawa przesądza też powinność odpłatnego
przejęcia urządzenia, ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do poniesienia cię-
żaru finansowego, będącego następstwem dopełnienia tej powinności. Niewykonanie
tego zobowiązania, w tym zwłaszcza - co podnosi skład rozpoznający niniejszą
sprawę - wskutek nieokreślenia prawnego tytułu przejęcia danego urządzenia, a ści-
ślej - niewyrażenia zgody na tytuł proponowany przez inwestora - daje uprawnione-
mu roszczenie o dochodzenie stosownego odszkodowania w reżimie odpowiedzial-
ności kontraktowej (art. 471 k.c.). Gdyby w tym kontekście normatywnym zakładać,
że prawodawca rzeczywiście chciał inwestorów przyłączy potraktować identycznie,
czy choćby w podobny sposób, jak osoby, które z własnych środków wybudowały
urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne, to należało oczekiwać, iż da temu odpo-
wiedni wyraz, np. w rozszerzeniu zakresu zastosowania art. 31, wprowadzeniu
osobnego przepisu regulującego status tych inwestorów wobec gminy (przedsiębior-
stwa wodociągowo-kanalizacyjnego), względnie przez wyraźne odesłanie stron w
zakresie roszczenia o rozliczenie nakładów na budowę przyłączy do odpowiedniego
stosowania przepisów Kodeksu cywilnego. Takich zamierzeń nie da się natomiast
wyinterpretować z ,,milczenia" ustawodawcy.
O jego odmiennych intencjach świadczy zresztą niedwuznacznie treść art. 5
ust. 2, zgodnie z którym, jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie
ścieków (będąca w myśl art. 6 ust. 1 ustawy podstawą dostarczania przez przedsię-
biorstwo wody lub odprowadzania ścieków) nie stanowi inaczej, to odbiorca usług
odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłą-
czy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych, z urządzeniem pomia-
rowym włącznie. Z ustawowej definicji przyłączy (art. 2 pkt 5 i 6) wynika przy tym, że
są to odcinki przewodów, które wewnętrzną instalację wodociągową lub kanaliza-
cyjną w nieruchomości odbiorcy usług łączą z ogólną siecią wodociągowo-kanaliza-
cyjną. Trudno wyobrazić sobie - co przyznaje również Prezes UOKiK - aby powin-
ność ,,zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy" obcią-
żała inny podmiot niż ich właściciela. Należałoby zatem konsekwentnie przyjąć, że
osoba, która wybudowała przyłącza (dla uproszczenia wywodu przyjmujemy, że jest
to właściciel gruntu i zarazem właściciel posadowionego na nim budynku) zachowuje
prawo własności tych przyłączy również po ich fizycznym połączeniu z ogólną siecią
wodociągowo-kanalizacyjną. Przeciwnego stanowiska Prezesa UOKiK nie da się
obronić argumentem, choćby powołującym się na uchwałę Trybunału Konstytucyjne-
go z dnia 4 grudnia 1991 r. oraz utrwalone orzecznictwo antymonopolowe, że w mo-
mencie połączenia z siecią wodociągowo-kanalizacyjną przyłącza stają się ex lege
częścią składową przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co uzasadnia
dokonanie rozliczenia z konsumentem poniesionych przezeń nakładów, gdyż wybu-
dowanie przyłączy leży w interesie obu stron, warunkując przedsiębiorstwu świad-
czenie usług i generowanie związanych z tym przychodów i zysku. Idąc tym tokiem
rozumowania można by bowiem uznać, że częścią składową przedsiębiorstwa są w
sensie funkcjonalnym nie tylko przyłącza, ale również wewnętrzne instalacje w bu-
dynku, których wybudowanie jest równie konieczne dla świadczenia usług dostarcza-
nia wody i odprowadzania ścieków. Mimo to nawet w poprzednim - skądinąd bardziej
niejasnym - stanie prawnym, nikt nie próbował twierdzić, iż składową częścią przed-
siębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego stają się - poprzez przyłącza - także in-
stalacje wewnątrz budynku, wobec czego również nakłady na ich wybudowanie pod-
legają wzajemnemu rozliczeniu.
Rozumowanie przedstawione przez Prezesa UOKiK nie znajduje też oparcia
w treści art. 49 k.c., który stanowi jedynie, że urządzenia służące do doprowadzania
lub odprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego oraz inne podobne urzą-
dzenia nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład
przedsiębiorstwa lub zakładu. Powołany przepis wyznacza więc granice pomiędzy
częścią składową przedsiębiorstwa i częścią składową nieruchomości, określając
zakres zastosowania zasady superficies solo cedit. Obowiązywanie tej zasady uza-
leżnia on od tego, czy sporne urządzenia wchodzą w skład większej, zorganizowanej
całości, jaką jest przedsiębiorstwo, przy czym nie budzi wątpliwości, że po noweliza-
cji Kodeksu cywilnego dokonanej w 1990 r., dotyczy to przedsiębiorstwa w rozumie-
niu quasi-definicji legalnej z jego art. 551. Zwrot ,,wchodzi w skład przedsiębiorstwa",
zawarty w obu tych przepisach, jest mało precyzyjny. Sformułowanie tych przepisów,
jak też ich umieszczenie w tytule III (,,Mienie") księgi pierwszej (,,Część ogólna")
wskazują jednak, że ,,wchodzenie w skład przedsiębiorstwa" oznacza przysługiwanie
mu (ściślej - jego właścicielowi) własności lub innych praw majątkowych (art. 44 k.c.),
a więc praw majątkowych o charakterze rzeczowym lub obligacyjnym. W skład
przedsiębiorstwa nie może zatem wejść cokolwiek, do czego nie przysługują mu ja-
kieś prawa majątkowe. Nie mogą one - zdaniem składu rozpoznającego niniejszą
sprawę - wynikać z samych faktów, lecz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywil-
nego podstawą nabycia tych praw muszą być określone zdarzenia prawne (np. czyn-
ność prawna bądź czyn niedozwolony), a tylko wyjątkowo - bezpośrednia i wyraźna
wola ustawodawcy. W odniesieniu do poszczególnych elementów infrastruktury wo-
dociągowo-kanalizacyjnej oznacza to, że przez ich fizyczno-funkcjonalną integrację z
siecią przedsiębiorstwa nie stają się one automatycznie jego częściami składowymi.
Co prawda w judykaturze, wspartej przez wspomnianą już uchwałę Trybunału Kon-
stytucyjnego z dnia 4 grudnia 1991 r., W 4/91 (OTK 1991, poz. 22), dominuje ten-
dencja do rozszerzającej wykładni art. 49 k.c., polegającej na upatrywaniu w nim nie
tylko treści ,,negatywnej", wyłączającej wymienione tam urządzenia z zakresu pojęcia
część składowa gruntu, ale także treści ,,pozytywnej", to znaczy samoistnej podstawy
do przejścia przedmiotowych urządzeń na własność przedsiębiorstwa, ale koncepcja
ta jest w doktrynie krytykowana. W literaturze prawniczej coraz powszechniej pre-
zentowany bywa pogląd, do którego przychyla się też skład rozpoznający niniejszą
sprawę, że urządzenia z art. 49 k.c., nawet w chwili fizycznego połączenia z siecią
pozostają - w aktualnych warunkach ustrojowych, zwłaszcza wobec konstytucyjnej
zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) - nadal częścią skła-
dową tej nieruchomości, na której je zbudowano, zaś w skład przedsiębiorstwa
wchodzą tylko na podstawie zdarzeń prawnych znanych polskiemu prawu cywil-
nemu, i tak należy interpretować warunkowy zwrot ,,jeżeli wchodzą w skład", a nie
jako kwestię faktu w postaci włączenia do sieci.
Przy takiej, ściśle językowej wykładni art. 49 k.c., traktującej go jedynie jako
składnik legalnej definicji pojęcia części składowej rzeczy, nie tylko znika potencjalna
kolizja, ale możliwa staje się synchronizacja tego przepisu z uregulowaniami zawar-
tymi w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. W świetle jej przepisów przynajmniej poten-
cjalną częścią składową przedsiębiorstwa są urządzenia wodociągowo-kanaliza-
cyjne, bo ustawowy obowiązek ich odpłatnego przejęcia aktualizuje samo zgłoszenie
odpowiedniego żądania przez osobę, która je wybudowała z własnych środków. Co
prawda ustawa nie przesądza tytułu prawnego owego przejęcia, pozostawiając to
uzgodnieniom w umowie stron, więc w razie sporu na tym tle sąd nie ma formalnie
podstawy do wydania orzeczenia stwierdzającego obowiązek złożenia przez gminę
(przedsiębiorstwo) oznaczonego oświadczenia woli (art. 64 k.c.), w szczególności
oświadczenia o nabyciu prawa własności wspomnianych urządzeń. Sąd może jednak
równowartość kosztów wybudowania urządzeń zasądzić inwestorowi tytułem od-
szkodowania za niewykonanie powstałego ex lege zobowiązania do ich odpłatnego
przejęcia. Powinno to złamać opór gmin (przedsiębiorstw) wobec nabywania na wła-
sność urządzeń wybudowanych w - odległej często - przeszłości i uświadomić, że
uzgodnienie obligacyjnej podstawy korzystania z urządzeń wodociągowo-kanaliza-
cyjnych jest praktycznie możliwe tylko przed rozpoczęciem inwestycji.
Co się natomiast tyczy przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych, to ich status
prawny nie jest w pełni jasny. W zasadzie ustawodawca odmawia im charakteru czę-
ści składowej przedsiębiorstwa, gdyż nie zalicza ich do kategorii urządzeń wodocią-
gowo-kanalizacyjnych, ale nie traktuje ich też jako elementu instalacji wewnętrznych,
choć definiuje właśnie w związku z tymi instalacjami, nawet jeśli czyni to z wyraźną
niekonsekwencją. Przyłączem kanalizacyjnym nazywa bowiem odcinek przewodu
(czyli zarazem element sieci) łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nie-
ruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną (art. 2 pkt 5), natomiast przyłączem
wodociągowym - odcinek przewodu łączącego - odwrotnie - sieć wodociągową z
wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług (art. 2 pkt 6).
Dlatego twierdzenie powodowego MPWiK, sformułowane w odpowiedzi na kasację
strony pozwanej, że przyłącza wodociągowo-kanalizacyjne zostały przez prawodaw-
cę potraktowane jako sui generis przedłużenie wewnętrznych instalacji w budynku
byłoby z punktu widzenia słownika ustawy trafne co najwyżej w odniesieniu do przy-
łączy kanalizacyjnych, gdyż przyłącza wodociągowe można równie dobrze kwalifiko-
wać jako przedłużenie sieci wodociągowej. Tego rodzaju ,,obrazowe" porównania i
uogólnienia nie prowadzą więc do konstruktywnych wniosków. Znaczyłoby to, że
przyłącza są kategorią specyficzną, czymś pośrednim pomiędzy urządzeniami wodo-
ciągowo-kanalizacyjnymi (ich siecią) oraz wewnętrznymi instalacjami w nieruchomo-
ściach odbiorców, przy czym prawodawca zadecydował, że przyłącza powinien na
własny koszt wybudować podmiot ubiegający się o przyłączenie nieruchomości do
sieci i jego też obarczył odpowiedzialnością za ich niezawodne działanie, tak samo
jak to było i jest z wewnętrznymi instalacjami w budynku. Wynika stąd, że prawodaw-
ca uznał, że społeczność lokalna jako całość nie powinna być - poprzez mechanizm
cenowy - obarczana kosztami budowy tej części infrastruktury wodociągowo-kanali-
zacyjnej, która służy głównie zaspokojeniu potrzeb poszczególnych konsumentów.
Konsument musi zatem najpierw własnym sumptem postawić budynek wypo-
sażony w wewnętrzne instalacje i przyłącza, po czym może dopiero żądać przyłą-
czenia do sieci, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może mu tego
odmówić, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie uchwala-
nym przez radę gminy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15
ust. 4). Wspomniane przyłączenie jest czynnością faktyczną o czysto technicznym
charakterze i samo przez się nie upoważnia jeszcze żadnej ze stron do korzystania z
tej części sieci. Taką podstawę stanowi dopiero umowa o zaopatrzenie w wodę lub
odprowadzanie ścieków zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanali-
zacyjnym i odbiorcą usług na jego pisemny wniosek, który aktualizuje odpowiedni
obowiązek po stronie przedsiębiorstwa ( art. 6 ust. 1 i 2). Wśród elementów treści tej
umowy, przykładowo wymienionych w art. 6 ust. 3 ustawy, jest między innymi okre-
ślenie ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz
,,warunków ich świadczenia" (pkt1). Do tej dość ogólnikowej kategorii ,,warunków
świadczenia usług" należałoby w szczególności zaliczyć uzgodnienie tytułu prawne-
go, na podstawie którego odbiorca stawia wybudowane na swój koszt przyłącza ,,do
dyspozycji" przedsiębiorstwa w celu umożliwienia mu świadczenia przedmiotowych
usług, a przez to samo - korzystania z tychże usług. W tym zakresie, wobec braku
jakichkolwiek ustawowych nakazów bądź zakazów, strony korzystają - w granicach
zakreślonych przez art. 3531 k.c. - z ogólnej swobody kontraktowania, a więc mogą
stosunek prawny ułożyć według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprze-
ciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecz-
nego.
Spośród potencjalnych tytułów prawnych do korzystania z przyłączy wodocią-
gowo-kanalizacyjnych nie można wykluczyć również - stosowanej przez powodowe
MPWiK umowy użyczenia, a więc zobowiązania, w którym użyczający zobowiązuje
się zezwolić biorącemu (przedsiębiorstwu) przez czas oznaczony lub nieoznaczony
na bezpłatne używanie przyłączy oddanych mu w tym celu (art. 710 k.c. ). Jest to
wprawdzie - w przeciwieństwie do umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie
ścieków w zakresie jej pozostałych elementów - umowa jednostronnie zobowiązu-
jąca, a tym bardziej umowa spoza kategorii umów wzajemnych, lecz inwestujący w
przyłącza może nią być zainteresowany ze względu na fakt, że - w odróżnieniu od
darowizny - nie dokonuje bezpłatnego świadczenia kosztem swego majątku, gdyż
przyłącze - w stanie nieobciążonym - pozostaje nadal jego własnością, zaś przed-
siębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne będzie mimo to obowiązane ponosić zwykłe
koszty utrzymania przyłącza, aby je zachować w niepogorszonym stanie (art. 713
k.c.), co należałoby uznać za równoznaczne ze zwolnieniem użyczającego z jego
ustawowej powinności ,,zapewnienia niezawodnego działania przyłącza" (art. 5 ust. 2
ustawy), przynajmniej do granic jego zużycia w następstwie prawidłowego używania,
za co biorący rzecz w używanie normalnie już nie odpowiada (art. 718 § 1 k.c.).
Oceny dopuszczalności posługiwania się w tym wypadku konstrukcją użyczenia nie
zmienia fakt, że jego społeczno-gospodarcza funkcja sprowadza się zazwyczaj do
przysporzenia drugiej stronie korzyści z uprzejmości, uczynności, chęci niesienia
pomocy lub z innych bezinteresownych pobudek, co jej praktyczne zastosowanie -
najczęściej pod potoczną i mylącą nazwą ,,pożyczki" - zawęża głównie do stosunków
między osobami fizycznymi, udostępniającymi sobie wzajemnie na stosunkowo krótki
czas różnego rodzaju i relatywnie niewielkiej wartości dobra konsumpcyjne, czy na-
wet produkcyjne (np. użyczenie konia w gospodarstwie rolnym). Tymczasem przyłą-
cza nie stanowią rzeczy o symbolicznej wartości i są do dyspozycji przedsiębiorstwa
wodociągowo-kanalizacyjnego stawiane na bardzo długi, co najmniej kilkudziesię-
cioletni okres, a nade wszystko w celu świadczenia odpłatnych usług. Chodzi więc o
rzecz, która w ujęciu funkcjonalnym staje się składnikiem przedsiębiorstwa i w tym
charakterze jest zdolna do generowania przychodu. Inna sprawa, że ze względu na
charakter (,,istotę") przyłączy jest to przychód pochodzący ze świadczenia usług
wyłącznie dla danego (indywidualnego czy zbiorowego) konsumenta, który zaopa-
truje się w wodę i odprowadza ścieki za pośrednictwem nie tylko instalacji wewnętrz-
nych, jak to czyni ogół odbiorców, ale także przy użyciu części zewnętrznego prze-
wodu sieci będącego jego własnością, co powinno znaleźć odpowiednie odzwiercie-
dlenie w kalkulacji cen i stawek opłat taryfowych, które zgodnie z art. 20 ust. 3
ustawy są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców na podstawie
udokumentowanych różnic kosztów. Koszty te są zaś niejako ,,z natury rzeczy" różne
przy świadczeniu usług z uwzględnieniem przyłączy stanowiących własność przed-
siębiorstwa oraz przyłączy użyczonych przez odbiorcę choćby tylko dlatego, że musi
się on nawet w odległej perspektywie liczyć z ich zużyciem i koniecznością odtwo-
rzenia.
Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżone orzeczenie, pomimo zbytniej -
wobec wymagań określonych w art. 328 § 2 k.p.c.- lakoniczności jego uzasadnienia,
nie jest dotknięte błędną wykładnią, a w konsekwencji również niewłaściwym zasto-
sowaniem przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w
wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak również funkcjonalnie z nimi powią-
zanych przepisów Kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000
r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Na płaszczyźnie materialnoprawnych pod-
staw kasacji Prezesa UOKiK trafny jest jedynie zarzut naruszenia przez Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 1
k.p.a., chociaż pozostaje on bez żadnego wpływu na zasadność wyroku, w którym
Sąd z urzędu dokonał ,,przeredagowania" spornej decyzji. Kara pieniężna nakładana
na przedsiębiorców na podstawie art. 102 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i kon-
sumentów jest wprawdzie wymierzana w wysokości stanowiącej równowartość od 10
do 1000 EUR ,,za każdy dzień zwłoki" w wykonaniu decyzji wydanej między innymi w
trybie art. 9 ustawy, więc ilość dni owej zwłoki, ale także dzienna stawka kary, po-
winny być w zasadzie zamieszczone bezpośrednio w treści rozstrzygnięcia, zaś w
jego uzasadnieniu mogłaby zostać podana (choć nie musiała) łączna wysokość kary,
będąca wynikiem mechanicznego przemnożenia stawki kary przez ilość dni zwłoki.
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zastosował inną metodę, gdyż zmieniając
treść rozstrzygnięcia, podał w nim tylko ilość dni zwłoki oraz - zapewne ze względu
na potrzebę ułatwienia wykonania decyzji - łączną kwotę kary, przesuwając do uza-
sadnienia drugi istotny element rozstrzygnięcia, tj. dzienną stawkę kary. Tym samym
Sąd dał pośrednio dowód, że jeżeli rozstrzygnięcie nie zawiera ilości dni zwłoki,
stawki kary i jej ostatecznej kwoty, to jego najważniejszym elementem jest w istocie
łączna wysokość kary. Dlatego należy uznać, że jeżeli treść przedmiotowego roz-
strzygnięcia ogranicza się do wskazania łącznej wysokości kary, przy czym z moty-
wów jego uzasadnienia jednoznacznie wynika zarówno ilość dni zwłoki, jak też za-
stosowana stawka kary, to taka decyzja nie jest w każdym razie wydana z rażącym
naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 102 ust. 1 ustawy o
ochronie konkurencji i konsumentów).

Chybione są natomiast kasacyjne zarzuty naruszenia przepisów prawa proce-
sowego, za pośrednictwem których Prezes UOKiK chciałby podważyć faktyczną
podstawę kwestionowanego wyroku. Co się tyczy ustaleń dotyczących zachowań
powodowego MPWiK począwszy od dnia 14 stycznia 2002 r., a więc od daty wejścia
w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ście-
ków, to Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów słusznie - jak to wyżej szczegóło-
wo wykazano - uznał, że jej przepisy zmieniły stan prawny dotyczący przyłączy wo-
dociągowo-kanalizacyjnych w sposób na tyle istotny, że zawieranie umów ich uży-
czenia nie może już być kwalifikowane jako jednoznaczne naruszenie zakazu stoso-
wania praktyki monopolistycznej skonkretyzowanej w decyzji [...]. Stosowanie wspo-
mnianej praktyki w okresie przed dniem 14 stycznia 2002 r., a po dniu 17 grudnia
2001 r., kiedy to zawarto ostatnią ze zgromadzonych w aktach sprawy umowę o nie-
odpłatne przejęcie przyłączy na majątek powodowego MPWiK, zostało natomiast
przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznane za nieudowodnione przez
Prezesa UOKiK. Co prawda Prezes UOKiK sugeruje, że skoro w sprawach antymo-
nopolowych występuje jako rzecznik interesu publicznego, to Sąd Ochrony Konku-
rencji i Konsumentów w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania od decyzji
administracyjnej w takiej sprawie powinien z urzędu uzupełniać braki dostrzeżone w
zebranym wcześniej materiale dowodowym, ale jest to pogląd nietrafny, sprzeczny z
zasadą kontradyktoryjności, uwalniającą sądy od odpowiedzialności za rezultaty po-
stępowania dowodowego, którego dysponentami pozostają przede wszystkim strony.
Prezes UOKiK jest zresztą w sprawach antymonopolowych wyspecjalizowanym or-
ganem państwowym, który dysponuje odpowiednimi narzędziami prawnymi i facho-
wym personelem, aby w miarę kompletny materiał dowodowy zgromadzić już w ad-
ministracyjnej fazie postępowania, a w razie wniesienia odwołania zgłaszać przed
Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów adekwatne wnioski o ewentualne uzu-
pełnienie dowodów. Nie zachodzi zatem w tym przypadku konieczność lub celowość
uczynienia przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyjątku od reguły wyra-
żonej w art. 232 zdanie pierwsze k.p.c., że to zainteresowane strony są obowiązane
wskazywać dowody potwierdzające fakty, z których wywodzą skutki prawne.
Całkowicie chybiona jest z kolei kasacja powodowego MPWiK. Jej materialno-
prawna podstawa została nominalnie skonkretyzowana zarzutem błędnej wykładni
art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumen-
tów, przy czym wyłaniające się na tle tego przepisu ,,zasadnicze zagadnienie
prawne", mające - jak należy się domyślać - uzasadniać przyjęcie kasacji do rozpo-
znania (art. 3933 § 1 pkt 3 w związku z art. 393 § 1 pkt 1 k. p. c.), zostało sprowadzo-
ne do retorycznego w istocie pytania, ,,czy w sprawach dotyczących kontroli wykona-
nia decyzji (dotyczącej zakazu stosowania określonej w niej praktyki monopolistycz-
nej) organ orzekający może w sposób dowolny, na podstawie tylko niektórych wy-
branych do oceny działań przedsiębiorcy uznać, iż działania te świadczą o kontynu-
owaniu praktyki, której tylko jednym ze znamion są te działania". Odpowiedź na tak
sformułowane ,,zagadnienie prawne" jest bowiem oczywiście przecząca, co oznacza
z drugiej strony, iż kasacja jest de facto zredukowana do procesowego zarzutu naru-
szenia art. 232 zdanie drugie i art. 233 k.p.c. ,,na skutek nieuzupełnienia z urzędu
postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu na okoliczność, że
powód po uprawomocnieniu się decyzji Prezesa UOKiK [...] podejmował działania
spełniające wszystkie przesłanki praktyki w niej zdefiniowanej, w rezultacie czego
orzeczona została kara za niewykonanie decyzji i stosowanie praktyki pomimo braku
w materiale dowodowym dowodów kontynuowania praktyki zdefiniowanej przez
decyzję". Poza tym wnosząca kasację podniosła, aczkolwiek tylko z ostrożności pro-
cesowej - zarzut naruszenia art. 102 ust. 1 i art. 104 ustawy antymonopolowej przez
wymierzenie kary, którą w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać za
zbyt wysoką. Ten ostatni zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Stawka kary w wy-
sokości równej 850 EUR za każdy dzień zwłoki jest rzeczywiście bliska górnej granicy
zagrożenia, ale nic nie przemawia za jej obniżeniem, a w żadnym razie nie są to
przesłanki powołane w kasacji. Omawiana tu kara ma bowiem - obok funkcji przymu-
szającej do zaniechania zakazanej praktyki - spełniać również cele represyjne,
zwłaszcza wobec podmiotu działającego - w trafnej ocenie Sądu Ochrony Konkuren-
cji i Konsumentów - ,,celowo i uporczywie", nie wyrażającego nawet najmniejszego
,,zainteresowania kosztami przyłączy wykonanych przez odbiorców" i dopiero z pół-
rocznym opóźnieniem, a więc ,,bardzo opieszale", próbującego bezpłatne przejmo-
wanie przyłączy na majątek przedsiębiorstwa zastąpić praktyką zawierania umów
użyczenia, którą - przynajmniej przed dniem 14 stycznia 2002 r.- należy ,,jedno-
znacznie ocenić jako formę obejścia decyzji [...]". Nie sposób zaś skomentować ka-
sacyjnego argumentu, że sporna decyzja była niewykonalna, gdyż środki na ewentu-
alne rozliczanie nakładów na przyłącza nie zostały zaplanowane w budżecie na 2001
r.
Trzeba natomiast zauważyć, że stawka kary została przez Sąd Ochrony Kon-
kurencji i Konsumentów w istocie obniżona w sposób pośredni, to znaczy poprzez
ustalenie faktyczne, iż zakazana powodowi praktyka monopolistyczna trwała jedynie
do dnia 17 grudnia 2001 r., gdyż właśnie tę datę nosi załączona do akt sprawy naj-
późniejsza z umów o nieodpłatne przejęcie przyłączy. Na tej podstawie Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów uznał, że ,,nie można wykluczyć, iż w okresie od
18.12.2001 r. do 14.01.2002 r. przyłącza nie były przejmowane na majątek powoda
(np. z powodu pory roku, braku przyłączeń w tym czasie, przyczyn organizacyjnych
itp.)". Co prawda, przy dokonywaniu tego ustalenia, istotnego dla ogólnej kwoty wy-
mierzonej kary, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie odwołał się do żadne-
go przepisu, ale nie ulega wątpliwości, że posłużył się tu domniemaniem faktycznym
w rozumieniu art. 231 k.p.c., który stanowi, że sądowi wolno uznać za ustalone fakty
mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek taki można wy-
prowadzić z innych ustalonych faktów. Jeżeli uznać, że wniosek ten, mimo pewnych
wątpliwości, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów zagwarantowanej
sądom przez art. 233 § 1 k.p.c. i nie zobowiązywał Sądu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów do przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowe-
go (art. 232 zdanie drugie k.p.c.), to tym bardziej uzasadnione było dokonanie w tym
samym trybie innego ustalenia tegoż Sądu. Chodzi mianowicie o twierdzenie, że
,,skoro - jak przyznał sam powód w odwołaniu - do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej
nie zostaliby przyłączeni odbiorcy, którzy nie sfinansowaliby ich budowy", to wynika
stąd, iż odbiorcom narzucano nie tylko nieodpłatne przejmowanie przyłączy - czego
kasacja nie kwestionuje - ale również ich wybudowanie. Tymczasem wnosząca ka-
sację próbuje z uporem godnym lepszej sprawy podważyć to ostatnie ustalenie,
chyba kierując się apriorycznym złożeniem, że wprawdzie procedowanie Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów było oparte o zasadę kontradyktoryjności, ale
skutki braku koniecznej inicjatywy dowodowej powinien - nie wiedzieć dlaczego - po-
nieść jedynie Prezes UOKiK, występujący w tym postępowaniu w charakterze strony
pozwanej.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39312 k.p.c. orzekł
jak w sentencji, przy czym o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie
z art. 100 k.p.c.
========================================