Wyrok z dnia 8 października 2002 r.
III RN 179/01

Wybudowanie obiektu budowlanego z przekroczeniem linii zabudowy
określonej w miejscowym, szczegółowym planie zagospodarowania prze-
strzennego, uchwalonym zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.
o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze
zm.), uzasadniało wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce tego obiektu na
podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo bu-
dowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, SSN Katarzyna Gonera (spra-
wozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2002 r.
sprawy ze skargi Marii K. i Zbigniewa K. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora
Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu, na skutek rewi-
zji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2000 r.
[...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r. [...], wydaną na pod-
stawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w
związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał
rozbiórkę garażu blaszanego, zlokalizowanego na posesji położonej w S. przy ul. T.,
wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przez Marię i Zbi-
gniewa K., użytkowników wieczystych nieruchomości przy ul. T. Sporny obiekt został
wybudowany w 1987 r. i początkowo stanowił zaplecze prowadzonej przez małżon-
ków K. budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, a po zakończeniu budowy
przystosowano go do pełnienia funkcji garażu. Jako podstawę faktyczną nakazu roz-
biórki wskazano okoliczność usytuowania obiektu z naruszeniem ustalonej w obo-
wiązującym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy. Niezgodność
wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. po-
legała na przekroczeniu przez blaszany garaż nieprzekraczalnej linii zabudowy, wy-
znaczonej w oparciu o linię zabudowy budynków wzniesionych w bezpośrednim są-
siedztwie.
Od tej decyzji Maria i Zbigniew K. wnieśli odwołanie.
W wyniku rozpoznania odwołania Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowla-
nego w S. decyzją z dnia 22 czerwca 1999 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Prezy-
denta Miasta S. Organ odwoławczy potwierdził fakt naruszenia przez inwestorów linii
zabudowy, co zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniało wy-
danie decyzji nakazującej rozbiórkę garażu. Ponieważ samowolę budowlaną popeł-
niono przed rokiem 1994, przy rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględnił
plan zagospodarowania terenu obowiązujący w tamtym czasie. W tym celu organ
wystąpił do Urzędu Miejskiego w S. o informację dotyczącą przeznaczenia terenu,
wraz ze szczegółowym określeniem linii zabudowy na posesji Marii i Zbigniewa K.
przy ul. T., według planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązują-
cego przed 1994 r. Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego, według tego planu
teren przy ul. T. jest opisany jako: ,,Teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej
istniejącej i projektowanej. Zabudowa istniejąca - do adaptacji. Wysokość zabudowy
projektowanej 1,5 - 2 kondygnacji, strome ukształtowanie dachów o pokryciu cera-
micznym.". Na załączonej mapie sytuacyjnej wykreślono niebieską linią przerywaną
nieprzekraczalne linie zabudowy obowiązujące od 1986 r. Przedmiotowy garaż bla-
szany, użytkowany początkowo w 1987 r. jako magazyn na zapleczu budowy, naru-
sza nieprzekraczalną linię zabudowy.
Decyzję tę Maria i Zbigniew K. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyj-
nego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2000 r. [...] oddalił
skargę. Po przeprowadzeniu analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy Sąd
uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z pra-
wem, a w toku postępowania nie naruszono przepisów proceduralnych. W ocenie
Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy prawidłowo dokonał kontroli
decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że zasadnie przyjęto podstawę mate-
rialnoprawną, a mianowicie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ
przedmiotowy garaż wybudowano przed wejściem w życie przepisów nowego Prawa
budowlanego z 1994 r. W związku z tym, że skarżący dopuścili się samowoli bu-
dowlanej przed 1994 r., zasadnie organy administracji publicznej odniosły się przy
rozpatrywaniu sprawy do planu zagospodarowania terenu obowiązującego w tym
okresie. Uwzględniając postanowienia tego planu, słusznie organy uznały, że posta-
wiony przez skarżących garaż narusza nieprzekraczalną linię zabudowy, wykreśloną
na mapie sytuacyjnej niebieską przerywaną linią. Ustalenia i oceny zawarte w za-
skarżonej decyzji są zatem zgodne ze stanem faktycznym i prawem. Naczelny Sąd
Administracyjny nie uwzględnił podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczą-
cych wzajemnych stosunków sąsiedzkich, ponieważ do kognicji tego Sądu nie należy
badanie okoliczności pozaprawnych, dotyczących m.in. przestrzegania zasad współ-
życia społecznego.
Rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł
Rzecznik Praw Obywatelskich. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie
prawa - art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane
(Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994
r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) oraz
art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze-
kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu
w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw Obywatelskich stwier-
dził, że nie kwestionuje ustaleń zawartych w decyzjach administracyjnych jako zgod-
nych ze stanem faktycznym. Podniósł jednocześnie, że przekroczenie linii zabudowy
nie może być podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego
i w związku z tym rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz sankcjonu-
jący je wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zgodne z prawem. Pod-
stawa prawna decyzji Prezydenta Miasta S. wskazuje ogólnie przepis art. 37 ust. 1
ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane, nie precyzując, czy chodzi
o pkt 1, czy pkt 2 tego przepisu. Wnoszący rewizję nadzwyczajną przyjął, że w spra-
wie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym
podstawowe znaczenie ma - wedle wymogu tego przepisu - ustalenie, czy sporny
obiekt ,,znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzen-
nym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego ro-
dzaju zabudowę". Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że z uzasadnienia decyzji
organu odwoławczego wynika, iż działka położona przy ul. T. w S., na której zlokali-
zowano garaż, znajduje się według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego
zatwierdzonego Uchwałą [...] Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 31 stycznia 1986
r. na terenie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej istniejącej i projektowanej. Na-
tomiast z treści pisma z dnia 12 marca 1997 r. [...] (załączonego do rewizji nadzwy-
czajnej), stanowiącego wewnętrzną korespondencję pomiędzy merytorycznymi ko-
mórkami Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miej-
skiego w S. - na którym to piśmie oparł swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instan-
cji - stosownie do ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta
S., zatwierdzonego Uchwałą [...] Rady Miejskiej S. z dnia 16 maja 1994 r., działka ta
znajduje się w strefie oznaczonej symbolem MJ.2 - mieszkalnictwo. Rzecznik Praw
Obywatelskich zwrócił w związku z tym uwagę na to, że garaże są obiektami kom-
plementarnymi w stosunku do obiektów mieszkalnych położonych na obszarach
przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i służą zaspokojeniu potrzeb byto-
wych zamieszkujących tam osób. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8
marca 1985 r., II SA 602/84 (ONSA 1985 r. nr 1, poz. 13) uznał, że garaże i parkingi
w osiedlach mieszkaniowych są częścią tych osiedli jako urządzenia związane z za-
spokojeniem potrzeb mieszkańców, wobec czego ich usytuowanie w osiedlu nie jest
sprzeczne z planowym przeznaczeniem terenu na cele budownictwa mieszkaniowe-
go i nie może powodować skutków, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z
dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Według wnoszącego rewizję nad-
zwyczajną należy uznać, że położony na działce przy ul. T. w S. garaż znajduje się
na terenie do tego przeznaczonym. W związku z tym, zdaniem Rzecznika, w sprawie
nie mógł mieć zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. We-
dług zaś art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu bu-
dowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w
art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej (obecnie: właściwy organ
administracji publicznej) wyda właścicielowi decyzję nakazującą wykonanie w ozna-
czonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu bu-
dowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepi-
sami. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, ,,nakaz rozbiórki obiektu budow-
lanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien
mieć zastosowanie jedynie w sytuacji uzasadnionej i w pełni zgodnej prawem".


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona. W postępowaniu administracyj-
nym o nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, którego budowa lub
przebudowa została zakończona bez wymaganego prawem pozwolenia budowla-
nego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy według art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7
lipca 1994 r. - Prawo budowlane odpowiednio stosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1
lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., III RN 33/97, OSNAPiUS 1998 nr 6, poz.
168). W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że obiekt budowlany (garaż bla-
szany), którego rozbiórkę nakazano, został wzniesiony bez pozwolenia na budowę w
1987 r. (czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r.) na terenie, dla którego obowiązywał w
tym czasie plan zagospodarowania przestrzennego - miejscowy plan szczegółowy
(uchwalony uchwałą [...] Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 31 stycznia 1986 r.
[...]). Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane
przewidywał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudo-
wane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają
przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt bu-
dowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o pla-
nowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest
pod innego rodzaju zabudowę, lub (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowo-
dowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie
warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. W rozpoznawanej sprawie - z
uwagi na podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji oraz na zarzut naruszenia prawa
materialnego sformułowany w rewizji nadzwyczajnej - rozważenia i oceny wymaga,
czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się "na terenie, który
zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabu-
dowę". Ponieważ obiekt został wzniesiony w 1987 r. (czyli przed 1 stycznia 1995 r.),
ocena ta powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.
o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.).

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu prze-
strzennym, miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał
linie rozgraniczające grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształto-
wania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Jak wynika z
ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej i zaaprobowanych przez
Naczelny Sąd Administracyjny, miejscowy plan szczegółowy, którym objęty był teren
przy ul. T. w S., przewidywał - w ramach ustalenia zasad kształtowania zabudowy
oraz określenia innych warunków i wytycznych - nieprzekraczalną linię zabudowy,
wyznaczoną w oparciu o linię zabudowy budynków wzniesionych w bezpośrednim
sąsiedztwie, wykreśloną na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do tego planu
niebieską przerywaną linią. Bezsporne w sprawie było, że blaszany garaż został wy-
budowany bez pozwolenia na budowę i wykraczał poza linię zabudowy wynikającą z
planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te stanowiły podstawę fak-
tyczną wydania decyzji o przymusowej rozbiórce, ponieważ właściwy organ admini-
stracji publicznej - Prezydent Miasta S. - uznał, że została spełniona przesłanka z art.
37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w postaci
wzniesienia obiektu budowlanego "na terenie, który zgodnie z przepisami o pla-
nowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę".

Podlegający wykładni przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974
r. - w kontekście regulacji wynikającej z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu prze-
strzennym - powinien być rozumiany w ten sposób, że pojęcie "teren, który zgodnie z
przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę",
oznacza w szczególności teren, który mieści się poza przyjętą (wyznaczoną) w pla-
nie zagospodarowania przestrzennego (miejscowym planie szczegółowym) linią za-
budowy. Jeżeli zatem Miejska Rada Narodowa w S. uchwaliła 31 stycznia 1986 r.
plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., przewidujący - w miejscowym
planie szczegółowym - określoną nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu obej-
mującego m.in. działkę przy ul. T., to tym samym ustaliła granice zabudowy. Plan
zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem i wzniesienie
obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, poza gra-
nicami zabudowy musi być potraktowane jako wybudowanie go na terenie, który
zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabu-
dowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia, że garaż zo-
stał wzniesiony na działce stanowiącej bądź to własność, bądź to pozostającej w
użytkowaniu wieczystym Marii i Zbigniewa K. Prawo własności może być wykonywa-
ne tylko w granicach określonych przez ustawy (art. 140 KC). Podobna regulacja
dotyczy wykonywania prawa użytkowania wieczystego (art. 233 KC). Ograniczenia
dotyczące wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) wynikają
między innymi z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej - w tym rów-
nież przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (obecnie
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) oraz ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.
o planowaniu przestrzennym (obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodaro-
waniu przestrzennym).

Nie ma również decydującego znaczenia okoliczność - wyraźnie eksponowa-
na w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej - że garaże są obiektami komplementar-
nymi w stosunku do obiektów mieszkalnych położonych na terenach przeznaczonych
pod zabudowę mieszkaniową i służą zaspokojeniu potrzeb bytowych zamieszkują-
cych tam osób. Temu ogólnemu stwierdzeniu nie sposób zaprzeczyć. Faktem nie-
kwestionowanym jest również to, że przedmiotowy garaż został wybudowany na te-
renie ogólnie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą - istniejącą
i projektowaną. Nie oznacza to jednak, że garaż znajduje się na terenie, który zgod-
nie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę w
rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo bu-
dowlane w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu prze-
strzennym. Należy w związku z tym zwrócić uwagę na różnicę między miejscowym
planem ogólnym (art. 26 ustawy o planowaniu przestrzennym) oraz miejscowym pla-
nem szczególnym (art. 27 tej ustawy). Działka przy ul. T. w S. jest usytuowana na
terenie ogólnie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wraz ze
wszystkimi funkcjami mieszkaniowymi (infrastrukturą umożliwiającą zamieszkiwanie,
co obejmuje również wybudowanie garażu), co nie oznacza jednak, że na działce tej
możliwe jest usytuowanie w dowolny sposób jakiegokolwiek obiektu budowlanego,
bez respektowania zasad kształtowania zabudowy określonych planem szczegól-
nym.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że nakaz rozbiórki obiektu
budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej po-
winien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji uzasadnionej i w pełni zgodnej z pra-
wem. Odwołanie się w tym kontekście do treści art. 40 ustawy z dnia 24 października
1974 r. - Prawo budowlane jest o tyle nieusprawiedliwione, że przepis ten wyraźnie
przewidywał możliwość wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek nie-
zbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami
jedynie wówczas, gdy nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 tej ustawy (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 1985 r., III ARN 29/85, OSNC 1986 nr
11, poz. 183). Tymczasem, jak wynika z wcześniejszych rozważań, garaż został
wzniesiony na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie
był przeznaczony pod zabudowę, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie istniały
okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1, wykluczające legalizację tego obiektu
budowlanego.

Przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art.
37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane jest nieuza-
sadniony, a Naczelny Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tego prze-
pisu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39312 KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie
Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -
Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania
administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-
rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================