III SA/Gl 831/10 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2010-04-19

Tezy

1. Zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE.L. 04.153.30), art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11), art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), pierwsza rata płatności podlega zwrotowi jako nienależna płatność w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji administracyjnej Prezesa Agencji (kierownika jednostki organizacyjnej Agencji) ustalającej w trybie art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) kwotę nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (krajowych), jako należność, do której stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.); 2. Podlegająca zwrotowi pierwsza rata płatności, to kwota wypłaconej pomocy na podstawie decyzji ostatecznej, z której wynikał ustawowy obowiązek jej wypłacenia w terminie i wysokości wynikających z przepisów prawa, która z powodu zaistnienia w późniejszym czasie przesłanek wskazanych w rozporządzeniu: producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia oraz z powodu nie zaistnienia zdarzeń losowych, najpierw staje się nienależnym świadczeniem, a po wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej nienależną płatnością w rozumieniu wskazanych już przepisów wspólnotowych i krajowych. Pierwsza rata pomocy jest bowiem wypłacana zanim rolnik, któremu pomoc przyznano spełni dalsze warunki określone w przepisach i dlatego nie można rolnikowi zarzucić, iż przed otrzymaniem pierwszej raty pomocy warunków tych nie spełnił.

1. Nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową udzielaną na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W takim wypadku bowiem świadczenie organu administracji dokonane na rzecz beneficjenta przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. nakazuje ściągnąć od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem niepobranego wpisu od skargi; 4. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł
(słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Zaskarżoną tutaj decyzją z [...] r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa w M. z [...] r., nr [...] uchylające w całości własną decyzję z [...] r. nr [...] przyznającą S. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [...] zł. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, iż [...] 2005 r. S. M. złożył wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, do którego dołączył wymagane załączniki. Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. decyzją z [...] r. nr [...] przyznał pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, co spowodowało wypłatę pierwszej raty płatności. Warunkiem uzyskanie drugiej raty płatności było zrealizowanie przez wnioskodawcę inwestycji wskazanej we wniosku w terminie wyznaczonym przepisami prawa oraz złożenie oświadczenia o wykonaniu inwestycji, o czym S. M. został pouczony. Tymczasem, [...] 2008 r. wnioskodawca złożył oświadczenie , że nie wykonał inwestycji i nie
zwróci pierwszej raty płatności pomimo, iż § 10 ust. 1 wskazanego rozporządzenia stanowi o tym, że w takiej sytuacji pierwszą ratę należy zwrócić. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji uchylił w całości decyzję o przyznaniu pomocy, stwierdził dalej organ odwoławczy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wyjaśnił, że opisana tam sytuacja nie jest żadną z przesłanek wskazanych w § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, kiedy to pierwsza rata płatności nie podlega zwrotowi. Na końcu organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wobec braku wskazanych przesłanek pierwsza rata płatności podlega zwrotowi oraz nie podlega wypłacie druga rata płatności.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego S. M. wyjaśnił, że ze względu na stan zdrowia nie był w stanie ukończyć rozpoczętej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów w całości powtórzył argumentację przytoczoną już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że okres choroby wnioskodawcy nie miał wpływu na niewykonanie inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prezentuje w tej sprawie następujące stanowisko:

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę
do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, według art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w tym trybie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1087/09 dokonał wykładni prawa, co do terminowości skargi wniesionej przez S. M. na decyzję ostateczną, którą to wykładnią Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest związany z mocy art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym tutaj rozstrzygnięciu Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

[...] 2005 r. S.M. złożył wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, do którego dołączył wymagane załączniki: plan dostosowania; oświadczenie o niespełnianiu przez gospodarstwo produkcyjne, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa i postanowienie powiatowego lekarza weterynarii o odmowie wydania zaświadczenia o spełnianiu minimalnych standardów co do higieny i warunków utrzymania zwierząt w gospodarstwie, jeżeli wydanie takiego zaświadczenia przewidują przepisy odrębne. Kontrola kompletności, kontrola zgodności, kontrola administracyjna wniosku nie wykazały błędów. Lista planowanych przedsięwzięć obejmowała: wyposażenie w płytę gnojową; wyposażenie w zbiornik na gnojówkę; przygotowanie ścian i podłóg w pomieszczeniu do udoju oraz w pomieszczeniach do przechowywania mleka, w celu ułatwienia czyszczenia i
odpływu cieczy oraz usuwania zanieczyszczeń z tych pomieszczeń; wyposażenie w dojarkę; wyposażenie w schładzalnik mleka; wyposażenie pomieszczeń do przechowywania mleka w umywalkę z podgrzewaczem wody. Według Planu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, jako okres realizacji przedsięwzięć wskazano: do 12 miesięcy od daty wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego o przyznaniu pomocy finansowej; wysokość płatności [...] zł, w euro [...].

Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. decyzją z [...] r. nr [...] przyznał S. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [...] zł stwierdzając przy tym: "Przyznana pomoc finansowa zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.) w następujący sposób:

1) Pierwsza rata przyznanej płatności wynosi: [...] zł, zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna.

2) Druga rata przyznanej płatności wynosi: [...] zł, zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia".

Jako podstawę prawną decyzji wskazano: art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264), § 7 ust. 1, § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Postanowieniem z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. powołując się na art. 61 § 4 i art. 162 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zawiadomił S.M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] r. z powodu nie złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia ani o tym, że zaistniały w gospodarstwie okoliczności przedłużające termin realizacji przedsięwzięcia.

[...] 2008 r. S. M. złożył Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. oświadczenie o niezrealizowaniu przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej z powodu braku środków finansowych stwierdzając, że nie dokona dobrowolnego zwrotu pobranej pierwszej raty płatności.

Następnie decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. uchylił w całości własną decyzję z [...] r. nr [...] przyznającą S. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej powołując się na art. 162 § 2 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro S. M. nie zrealizował przedsięwzięcia do 31 lipca 2008 r., to zgodnie z § 10 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, pierwsza rata płatności podlega zwrotowi na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie organu pierwszej instancji, skoro decyzja przyznająca pomoc finansową została wydana z zastrzeżeniem określonych
czynności, których strona nie dopełniła, to podlega ona uchyleniu na podstawie art. 162 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, na końcu zacytowano brzmienie § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Zagadnieniem spornym w tej sprawie jest zastosowanie przez organy administracji przepisów art. 162 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które stanowią, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji uchyli decyzję w drodze decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

Przyjmuje się, że ta konstrukcja prawna jest pewnego rodzaju zleceniem i jeśli przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, wówczas przepis art. 162 § 2 kpa nie może mieć zastosowania. Zawarte w decyzji zlecenie ustanawia określone obowiązki dodatkowe w związku z uprawnieniami przyznanymi w decyzji. Zlecenie różni się od warunku tym, że jest to w istocie odrębny od decyzji akt, związany z decyzją tylko zewnętrznie. Niespełnienie zlecenia nie ma wpływu na skuteczność decyzji, może jedynie spowodować zastosowanie sankcji określonych w samej decyzji lub w ustawie albo zastosowania środków egzekucyjnych (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 279).

Decyzja uchylająca decyzję na podstawie art. 162 § 2 jest decyzją w nowej sprawie i służy od niej odwołanie.

W związku tym należy w pierwszej kolejności udzielić odpowiedzi na pytanie, czy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z [...] r. przyznająca S. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej zawiera zlecenie, którego niespełnienie miałoby wpływ na jej skuteczność, czy też nie zawiera takiego zlecenia.

Właściwy według art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa organ administracji - kierownik biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego wydając decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez tego producenta wskazał jako podstawę prawną § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że płatność wypłaca się w dwóch równych ratach. Wydanie tej decyzji oznaczało, że wniosek S. M. o udzielenie pomocy finansowej wszczynający postępowanie administracyjne (art. 61 ust. 1 kpa) odpowiadał prawem przewidzianym wymogom formalnym (art. 63 § 1, 2 i 3 kpa), od spełnienia których uzależniona była skuteczność tej czynności. Z chwilą skutecznego wniesienia wniosku o udzielenie wsparcia S. M.
podjął zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, opracowanym według zasad opisanych w § 6 wskazanego rozporządzenia załączonym do wniosku, zgodnie z wymogiem zawartym w § 7 ust. 3, przy czym wykonanie podjętego zobowiązania do realizacji przedsięwzięcia stało się możliwe dopiero z chwilą wypłaty pierwszej raty przyznanego wsparcia.

Wskazana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 kpk, a przede wszystkim rozstrzygnięcie uwzględniające w całości żądanie strony, co skutkowało odstąpieniem przez organ administracji od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 4 kpa).

Rozstrzygnięcie brzmi jednoznacznie:

"Przyznaję S. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [...] zł".

Pozostałe zapisy zawarte w decyzji przyznającej pomoc finansową, a w szczególności o tym w jakich terminach wypłacane będą raty pomocy mają jedynie charakter informacyjny, ponieważ nie stanowią rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 kpa z powodu normatywnego charakteru obowiązków warunkujących wypłatę drugiej raty płatności.

W związku tym należy jednoznacznie stwierdzić, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z [...] r. przyznająca S. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej nie zawiera zlecenia, ponieważ w jej rozstrzygnięciu nie dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności przez S. M..

Jest to decyzja konstytutywna, czyli taka która ukształtowała sytuację prawną S. M. w sferze prawa materialnego poprzez przyznanie mu nowego prawa z chwilą, kiedy decyzja stała się ostateczna. Z woli ustawodawcy to prawo musiało być zrealizowane w ściśle określonym terminie poprzez wypłacenie pierwszej raty płatności - w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna.

Ta decyzja ukształtowała nowy stosunek prawny, ponieważ organ administracji w granicach przyznanych mu przez ustawodawcę uprawnień był władny i obowiązany przyznać pomoc finansową wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich wymogów ustawowych niezbędnych na tym etapie postępowania pomocowego. Nie jest to decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, jak również ta decyzja nie nałożyła na S. M. żadnych obowiązków.

Skoro poprzez wypłatę pierwszej raty płatności nastąpiło zrealizowanie przyznanych tą decyzją uprawnień, to tym samym realizacja nabytego uprawnienia spowodowała jego wygaśnięcie, które jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego, obejmującego to uprawnienie. Z kolei, brak stosunku administracyjnoprawnego powstałego na mocy decyzji konstytutywnej powoduje brak podstaw prawnych do dokonania zmiany bądź uchylenia decyzji, która stosunek ten ukształtowała.

Z tych powodów, w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzję należało uchylić, ponieważ wojewódzki sąd administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Ze wskazanych już powodów, brak było bowiem podstaw do zastosowania przez organy administracji publicznej art. 162 § 2 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie, w której brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, której wykonanie spowodowało wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego powstałego na jej podstawie. Decyzja z [...] r. wiązała organ administracji publicznej i S. M. jedynie do czasu, kiedy skonkretyzowany w niej stosunek prawny przestał istnieć, co nastąpiło w chwili wypłacenia pierwszej raty płatności.

Mając na uwadze niesporne okoliczności faktyczne sprawy należy stwierdzić, że zasadnym było wszczęcie z urzędu postanowieniem z [...] r. postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zwrot pierwszej raty płatności, o jakim mowa w § 10 ust. 1 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Według tej regulacji prawnej, pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b. Zwrot pierwszej raty płatności, o którym mowa w § 10 ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Do tych należności stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności. Uprawnienia organu podatkowego określone w Ordynacji podatkowej przysługują Prezesowi Agencji jako organowi pierwszej instancji. Prezes Agencji może upoważnić pracowników Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Od decyzji
wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, z tym że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy. Do egzekucji omawianych należności stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Również w art. 30, art. 31, art. 32 i art. 33 tej ustawy znajdują się dalsze regulacje prawne, lecz dotyczące ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej. W tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, a do egzekucji wierzytelności przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Należy tutaj podkreślić, że prawo wspólnotowe regulując pomoc finansową udzielaną na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE.L. 04.153.30) w art. 71 ust. 2 stanowi, że w przypadku zaistnienia nienależnych płatności, indywidualny beneficjent środka rozwoju obszarów wiejskich jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Ten ostatni przepis regulujący zwrot nienależnych płatności przewiduje następujące zasady zwrotu: w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki; Państwa Członkowskie mogą zdecydować, że zwrot nienależnej płatności dokonuje się przez potrącenie tej kwoty z jakiejkolwiek zaliczki lub płatności w ramach systemu
pomocy dokonywanej na rzecz rolnika po dacie podjęcia decyzji o zwrocie. Jednakże rolnik może zwrócić tę kwotę nie czekając na dokonanie potrącenia; odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem; stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych; obowiązek zwrotu określony nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika; obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat.

Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) stanowi, że pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 - 7 (w tym pomoc dotycząca dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej), jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji, a pomoc, której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8 - na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania
tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską".

Tym rozporządzeniem jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, które w § 10 ust. 2 przewiduje przypadki, kiedy udzielona pomoc nie podlega zwrotowi:

Pierwsza rata płatności nie podlega zwrotowi, jeżeli realizacja przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania była niemożliwa ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy producenta rolnego lub wystąpienie klęski żywiołowej, lub zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, lub wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie rolnym producenta rolnego. W razie zaistnienia tych zdarzeń producent rolny, aby pierwsza rata płatności nie podlegała zwrotowi musi złożyć oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b, w terminie 14 dni od dnia, w którym okoliczności te ustąpiły; zrealizować przedsięwzięcie określone w planie dostosowania w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia oświadczenia.

Według przedstawionych regulacji prawnych zasadą jest, że aby uruchomić procedurę zwrotu musi najpierw zaistnieć przypadek dokonania nienależnej płatności. W przypadku pierwszej raty płatności, o jakiej mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, staje się ona nienależną płatnością, kiedy producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenia o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia oraz, o tym że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi
co najmniej 4 EJW (ESU) oraz, kiedy nie wystąpiły zdarzenia losowe.

Skoro w rozpoznawanej sprawie termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia upłynął [...] 2008 r., i skoro S.M. do [...] 2008 r. nie złożył wymaganego oświadczenia, jak również nie zaistniały zdarzenia losowe, o których mowa w § 10 ust. 2, co wynika z faktu, że producent rolny nie złożył oświadczenia o zaistnieniu tych okoliczności w terminie 14 dni od dnia, w którym okoliczności te ustąpiły zamiast oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia, to tym samym udzielona pomoc podlega zwrotowi, ponieważ z dniem 15 sierpnia 2008 r. stała się ona nienależną płatnością, o jakiej mowa w przepisach wspólnotowych pomimo, że brak jest jeszcze w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej kwotę nienależnie pobraną.

Reasumując:

1. Zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. UE.L. 04.153.30), art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11), art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), pierwsza rata płatności podlega zwrotowi jako nienależna płatność w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji administracyjnej Prezesa Agencji (kierownika jednostki organizacyjnej Agencji) ustalającej w trybie art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) kwotę nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (krajowych), jako należność, do której stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.);

1. Podlegająca zwrotowi pierwsza rata płatności, to kwota wypłaconej pomocy na podstawie decyzji ostatecznej, z której wynikał ustawowy obowiązek jej wypłacenia w terminie i wysokości wynikających z przepisów prawa, która z powodu zaistnienia w późniejszym czasie przesłanek wskazanych w rozporządzeniu: producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia oraz z powodu nie zaistnienia zdarzeń losowych, najpierw staje się nienależnym świadczeniem, a po wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej nienależną płatnością w rozumieniu wskazanych już przepisów wspólnotowych i krajowych. Pierwsza rata pomocy jest bowiem wypłacana zanim rolnik, któremu pomoc przyznano spełni dalsze warunki określone w przepisach i dlatego nie można rolnikowi zarzucić, iż przed otrzymaniem pierwszej raty pomocy warunków tych nie spełnił.

1. Nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową udzielaną na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W takim wypadku bowiem świadczenie organu administracji dokonane na rzecz beneficjenta przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach z mocy jej art. 223 § 2, art. 200 i art. 205 § 2 nakazując ściągnąć od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. kwotę [...] zł, ponieważ skarżący nie uiścił wpisu od skargi, a z wyroku wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej. Natomiast zasądzony zwrot kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w kwocie [...] zł obejmuje: [...] zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa; [...] zł - wynagrodzenie radcy prawnego według stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 2 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę
prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).