Tezy
Centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej W. Sp. z o. o. z siedzibą w S., kwotę [...] złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. W. Sp. z o. o. z siedzibą w S. zwróciła się do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w W. o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), centralnego katalogu pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne. We wniosku podano, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego przygotował centralny katalog pytań, stanowiący przedmiot zainteresowania, o czym Spółka dowiedziała się ze skierowanego do niej pisma Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. Wskazując na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2001 r. o sygn. akt IV CKN 458/00, Spółka W. wyjaśniła, że pytania testowe, stosowane przy egzaminach na prawo jazdy, stanowią dokument urzędowy, podlegający udostępnieniu. Dostrzegając w tym analogię, zażądała więc, by centralny katalog pytań egzaminacyjnych
dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne, będący - zdaniem zainteresowanej - informacją publiczną, został jej przekazany w postaci zapisu na płycie CD-ROM i przesłany na adres korespondencyjny.
W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował Spółkę, że jakkolwiek został on upoważniony przez Ministra Infrastruktury do przygotowania centralnego katalogu pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne oraz wykonywania kontroli w zakresie prawidłowego wykorzystania tego katalogu, to jednak dysponentem katalogu pytań egzaminacyjnych pozostaje marszałek województwa, wyznaczający przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, zgodnie z art. 10 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.). Zwrócono również uwagę, że katalog ten ma zastosowanie jedynie dla potrzeb egzaminu i nie powinien być stosowany w innych przypadkach, niż egzamin dla kierowców. Ponadto w piśmie wyjaśniono, że stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 września 2005 r. w sprawie kursów dokształcających dla kierowców
przewożących towary niebezpieczne (Dz. U. Nr 187, poz. 1571), Transportowy Dozór Techniczny, jako jednostka upoważniona, podaje do publicznej wiadomości przykładowe pytania egzaminacyjne, dla każdego rodzaju kursu dokształcającego i taki też przykładowy katalog pytań egzaminacyjnych znajduje się na stronie internetowej Transportowego Dozoru Technicznego, pod adresem www.tdt.pl.
W dniu [...] lipca 2009 r. Spółka W. wystąpiła do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zrealizowanie jej wniosku z dnia [...] marca 2009 r. w trybie dostępu do informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2009 r. Jednocześnie, wskazując, że realizuje wniosek Spółki, Dyrektor przesłał jej przykładowe pytania egzaminacyjne, zamieszczone na stronie www.tdt.pl.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka W. zarzuciła Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego bezczynność w zakresie realizacji jej wniosku z dnia [...] marca 2009 r., twierdząc, że centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne stanowi informację publiczną, która powinna zostać jej udostępniona. Ponieważ Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego żądanej informacji nie przekazał, toteż Spółka wniosła o zobowiązanie go do udostępnienia informacji zgodnie z jej wnioskiem, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego stwierdził, że skarga została wniesiona po terminie, gdyż pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r., zawierające odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca otrzymała w dniu [...] sierpnia 2009 r., zaś skargę z dnia [...] stycznia 2010 r. nadano w placówce pocztowej w dniu [...] marca 2010 r., a więc po upływie trzydziestu dni od doręczenia Spółce odpowiedzi na wezwanie.
Z kolei, motywując wniosek o oddalenie skargi, Dyrektor zanegował stanowisko skarżącej, że żądany przez nią centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne jest informacją publiczną. Podkreślił, że to podmiot przeprowadzający egzamin decyduje, które pytania znajdą się na egzaminie, i dopiero wówczas, gdy zostaną użyte w konkretnym postępowaniu, tworzą sferę faktów o charakterze publicznym. W celu poparcia swoich argumentów Dyrektor przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 2043/05, w którym zaprezentowano tezę, że użyte w konkretnym postępowaniu konkursowym na stanowisko w administracji publicznej testy psychologiczne i klucze odpowiedzi do nich stają się informacją publiczną i - jako takie - mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i pkt 3 lit. "d" i "e" ustawy. Dyrektor
zaznaczył przy tym, że wyrok Sądu Najwyższego, na który powołuje się Spółka - wręcz przeciwnie - także świadczy o słuszności jego twierdzeń, gdyż czym innym jest "dokument urzędowy", a czym innym "materiał urzędowy". W sytuacji gdy żądane przez zainteresowaną materiały nie mają waloru informacji publicznej, Dyrektor nie miał obowiązku ich udostępniania, jak również nie był zobowiązany do wydawania decyzji odmownej, skoro wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Dlatego też Spółce zostały udzielone jedynie pisemne odpowiedzi, co - w jego ocenie - świadczy o bezzasadności skargi na bezczynność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna)
lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest W. Sp. z o. o. z siedzibą w S. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy), bowiem Transportowy Dozór Techniczny jest - w świetle art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.) - państwową osobą prawną, to jednak - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądany przez Spółkę centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne nie stanowi informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju materiały, druki, wzory, etc., znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych. Takie materiały, druki czy wzory, z których organ korzysta podczas realizacji swych zadań, dopiero z chwilą ich użycia w konkretnej sprawie tracą swą cechę
abstrakcyjności i nabierają charakteru informacji publicznej. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 2043/05 (ONSAiWSA 2008/6/99), w którym zaprezentowano tezę, że dopiero użyte w konkretnym postępowaniu konkursowym na stanowisko w administracji publicznej testy psychologiczne i klucze odpowiedzi do nich stają się informacją publiczną i - jako takie - mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i pkt 3 lit. "d" i "e" ustawy. Istotne przy tym jest, że teza ta została w pełni zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 oddalił skargę kasacyjną.
Centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne niewątpliwe zawiera treści intelektualne, mogące wzbudzać zainteresowanie zarówno samych egzaminowanych, jak i przedsiębiorców organizujących dla nich kursy i szkolenia w tym zakresie, ale z pewnością tworzy materiał abstrakcyjny, jakim jest szereg pytań, z których dopiero ułożone zostaną zestawy pytań, mające sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o zaświadczenie ADR ("bank pytań"). Należy w pełni zaakceptować stanowisko przedstawione przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 września 2001 r. o sygn. akt IV CKN 458/00 (Lex nr 52711), w którym trafnie odróżniono dokument urzędowy od materiału urzędowego. O ile dokument urzędowy stanowić będzie informację publiczną, o tyle materiał urzędowy z przymiotu tego korzystać nie może, bowiem brak mu cechy oficjalności (nie został przez organ użyty w jednostkowej sprawie i skierowany na zewnątrz). Centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów
przewożących towary niebezpieczne tworzy zatem zbiór, będący jedynie materiałem urzędowym, który nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 września 2005 r. w sprawie kursów dokształcających dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz. U. Nr 187, poz. 1571), Transportowy Dozór Techniczny, jako jednostka upoważniona, podaje do publicznej wiadomości przykładowe pytania egzaminacyjne, dla każdego rodzaju kursu dokształcającego i taki też przykładowy katalog pytań egzaminacyjnych znajduje się na stronie internetowej Transportowego Dozoru Technicznego, pod adresem www.tdt.pl. Fakt konieczności publikowania jedynie przykładowych pytań egzaminacyjnych nie powoduje, że centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne nabiera cech oficjalności, które pozwalałaby przyjąć, że w grę wchodzi informacja publiczna. Jeśli bowiem opublikowane pytania mają charakter przykładowy, to - z istoty rzeczy - nie mogą mieć charakteru oficjalnego. Innymi słowy, przykładowe pytania egzaminacyjne są pewnym wycinkiem całego katalogu pytań i z
pewnością okoliczność ich publikowania nie nada przez to całemu katalogowi charakteru dokumentu urzędowego.
Sąd nie stwierdził, by przywołane rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem delegacji zawartej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.). Kwestia publikowania przykładowych pytań egzaminacyjnych mieści się w zakresie art. 18 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, co w żadnym razie nie uchybia konstytucyjnemu prawu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.
Skoro zatem centralny katalog pytań egzaminacyjnych dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno - technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczynił Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego, odsyłając przy tym do stron www.tdt.pl, na których publikowane są przykładowe pytania egzaminacyjne dla kierowców pojazdów przewożących towary niebezpieczne.
Jeżeli sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynika z tego, że wniosek Spółki nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.
W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu zwrócił skarżącej Spółce kwotę 100 zł, stanowiącą wartość nienależnie uiszczonego wpisu.