Tezy
Poprzez wyłączenie podmiotowe (wskazanie żołnierzy zawodowych jako wyłącznie uprawnionych do wnoszenia skarg na decyzje organów wojskowych w sprawach określonych w ustawie), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) nie przewiduje możliwości wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje w przedmiocie odmowy powołania do zawodowej służby wojskowej (brak kognicji).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do zawodowej służby wojskowej postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, działając na podstawie art. 9 ust. 3 i art. 10 pkt 1 lit. "b" w związku z art. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), art. 10 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242), a także § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 marca 2004 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 43, poz. 398), odmówił U. G. powołania do zawodowej służby wojskowej w korpusie oficerów zawodowych.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek [...] U. G. o powołanie do zawodowej służby wojskowej w korpusie oficerów zawodowych nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż za takim sposobem załatwienia sprawy nie przemawia celowość powołania do służby, o której mowa w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie istnieją bowiem takie potrzeby Sił Zbrojnych, które pozwalałyby na pozytywne zrealizowanie wniosku zainteresowanej.
W odwołaniu od powyższej decyzji U. G. podkreśliła, że swoją prośbę o powołanie do zawodowej służby wojskowej łączy przede wszystkim z chęcią powrotu do służby i uczestniczenia w misjach wojskowych lub cywilnych. Uznała za niezrozumiałe stanowisko organu, odmawiające jej powołania, wobec bardzo dobrej opinii. Zwróciła uwagę, że zaopatrzenie emerytalne w wysokości 1825,07 zł jest niewystarczające, by otworzyć prywatny gabinet [...], zważywszy że na jej utrzymaniu pozostaje czteroosobowa rodzina. Podkreśliła również, że zagadnienia [...] w Wojsku Polskim zawsze ją nurtowały, dlatego też chciałaby na nowo konstruktywnie angażować się w te problemy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Minister Obrony Narodowej, mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując argumentów uzasadniających odwołanie, i wskazując przy tym, że odmowa powołania U. G. do zawodowej służby wojskowej jest prawidłowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję U. G. zawarła prośbę o wyznaczenie jej na "etat cywilny na stanowisko asystenta [...]" z uwagi na posiadany I i II stopień specjalizacji z [...] klinicznej oraz doktorat. Zaznaczyła, że zdobycie pracy na rynku cywilnym jest obecnie niemożliwe, a koszty utrzymania rodziny wymagają zwiększonego dochodu, toteż chciałaby kontynuować służbę wojskową.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei, art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.
Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżona decyzja podlega jego kontroli. Dokonując zaś tego rodzaju ustalenia, nie można poprzestać na zbadaniu, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 powołanej wyżej ustawy, lecz należy również uwzględnić regulacje szczególne, na mocy których kognicja sądowoadministracyjna została w ogóle wyłączona. Z samego bowiem faktu, że skarga dotyczy decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy), nie da się wyprowadzić wniosku, że przedmiot sprawy nią objętej (odmowa powołania do zawodowej służby wojskowej) podlega kontroli sądu administracyjnego.
W obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 r. ustawie z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) prawodawca w art. 107 ust. 1 wskazywał, że od decyzji wydanych przez organy wojskowe w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy (kandydat na żołnierza zawodowego) mógł wnieść odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także, z zastrzeżeniem ust. 1a, skargę do sądu administracyjnego. Ustęp 1a precyzował zaś, że skarga, o której mowa w ust. 1, nie mogła być wniesiona na decyzje w sprawach:
1) powołania do zawodowej służby wojskowej (służby kandydackiej),
2) wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe,
3) mianowania na stopień wojskowy,
4) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy albo specjalności wojskowej,
5) delegowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką,
6) zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (służby kandydackiej) w przypadkach określonych w art. 75 ust. 1 pkt 1 i 9-12, art. 102 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1.
Cytowany przepis wykluczał zatem wprost możliwość zaskarżania decyzji w sprawach powołania do zawodowej służby wojskowej (służby kandydackiej).
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 1998 r. o sygn. akt K 28/97 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 107 ust. 1a pkt 1 i pkt 6 ww. ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że w wypadkach określonych w ustawie pozbawia żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych prawa do sądu w sprawach powołania i zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i służby kandydackiej. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowane przepisy utraciły moc.
W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) ustawodawca w art. 8 ust. 1 postanowił, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ustępie 2 tego przepisu wskazano, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach:
1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji;
2) mianowania na stopień wojskowy;
3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej;
4) delegowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową.
Przepis art. 8 ust. 1 i 2 w sposób generalny ujmuje te rodzaje spraw, o których mowa w ustawie pragmatycznej, kiedy - po wyczerpaniu toku instancji - możliwe jest zaskarżenie decyzji organu wojskowego do właściwego sądu administracyjnego i jednocześnie określa, w których sprawach skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.
Jakkolwiek art. 8 ust. 2 ww. ustawy nie wyłącza expressis verbis kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących powołania do zawodowej służby wojskowej, jak to czynił - zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny - art. 107 ust. 1a pkt 1 dawnej ustawy pragmatycznej, to jednak brzmienie ustępu 1 tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w przedmiocie odmowy powołania do zawodowej służby wojskowej skarga do sądu administracyjnego nie może zostać wniesiona. Sąd zwraca bowiem uwagę, że ustawodawca, przyznając generalne prawo zaskarżania decyzji organów wojskowych, i jednocześnie wykluczając przy tym pewną kategorię spraw, zastrzegł, że prawo wnoszenia skarg do sądu administracyjnego przysługuje jedynie żołnierzom zawodowym.
Definicję "żołnierzy zawodowych" zawarto w art. 6 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, wskazując, że są nimi żołnierze powołani do zawodowej służby wojskowej i pełniący tę służbę na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej lub kontraktu na pełnienie służby terminowej, a także żołnierze zawodowi asesorzy i sędziowie sądów wojskowych, którzy na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1676) pełnią służbę stałą.
Oznacza to, że żołnierzem zawodowym jest osoba powołana do służby i pełniąca ją na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej lub kontraktu na pełnienie służby terminowej. Taka osoba jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach określonych w ustawie. Z chwilą podjęcia aktu powołania (jego doręczenia) zostaje bowiem nawiązany stosunek administracyjno - prawny (stosunek służbowy rodzący nie tylko określone uprawnienia, chociażby możliwość skarżenia wskazanych decyzji do sądu administracyjnego, ale także szczególne obowiązki) pomiędzy organem wojskowym a zainteresowanym, który w ten sposób uzyskuje tytuł żołnierza zawodowego. Przymiotu takiego - z istoty rzeczy - nie posiada osoba, której odmówiono powołania do zawodowej służby wojskowej. Nie będąc żołnierzem zawodowym, osoba taka nie może skutecznie domagać się ochrony sądowej, gdyż tę ustawodawca zastrzegł jedynie dla żołnierzy zawodowych, czyli osób będących w służbie. Wskazuje to, że jedynie akt powołania do zawodowej
służby wojskowej może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego, po wyczerpaniu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (sytuacja wyglądała podobnie na gruncie dawnej ustawy po wyroku TK), gdyż wskutek takiego aktu osoba, której on dotyczy, staje się żołnierzem zawodowym.
Przedstawiona wykładnia odpowiada literalnemu brzmieniu analizowanych przepisów i - co równie istotne - nie uchybia wspomnianemu orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, albowiem zarzut niekonstytucyjności art. 107 ust. 1a pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dotyczył pozbawienia tymi przepisami prawa do sądu - co warto podkreślić - żołnierzy zawodowych i kandydatów na żołnierzy zawodowych w sprawach powołania i zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i służby kandydackiej, przy czym art. 4 ust. 1 i 2 "starej" ustawy pragmatycznej stanowił, że żołnierze zawodowi są żołnierzami w czynnej służbie wojskowej i pełnią służbę wojskową jako służbę stałą lub służbę kontraktową, zaś jej art. 5 wyjaśniał, że czynną służbę wojskową na zasadach określonych w ustawie pełnią również osoby powołane do tej służby w charakterze kandydatów na żołnierzy zawodowych. Wynika z tego, że na gruncie dawnej ustawy zarówno w przypadku żołnierzy zawodowych, jak i kandydatów na żołnierzy
zawodowych, ustawodawcy chodziło o osoby powołane do służby (osoby będące w służbie) i tak też zostało to ujęte w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Postępowanie o powołanie do zawodowej służby wojskowej ma charakter wewnętrzny i toczy się przed organami wojskowymi, które decydują o celowości powołania konkretnej osoby do służby z uwagi na istniejące potrzeby Sił Zbrojnych. Zakładając racjonalność ustawodawcy, przyjąć należy, że sąd administracyjny - w przypadku odmowy powołania - nie może rozstrzygać ani o celowości powołania konkretnej osoby do zawodowej służby wojskowej, gdy jej odmówiono, ani o potrzebach Sił Zbrojnych. Z pewnością temu właśnie ma służyć omawiane ograniczenie co do możliwości kontrolowania przez sąd administracyjny odmowy powołania.
Osoba zainteresowana bierze udział w postępowaniu o powołanie do zawodowej służby wojskowej, w którym powinny być realizowane wszelkie zasady i gwarancje, mogące sprzyjać prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak prawo to nie oznacza istnienia po stronie jednostki jakiegokolwiek roszczenia o wykonywanie określonego zawodu, związanego ze służbą publiczną, lecz oznacza jedynie konieczność istnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych, mających zapewnić równość w kandydowaniu (w ubieganiu się) w ramach postępowania rekrutacyjnego, dotyczącego w przedmiotowej sprawie zawodowej służby wojskowej.
Tak pojmowany dostęp do służby publicznej koresponduje z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który wyposaża w legitymację skargową jedynie żołnierzy zawodowych. Brak roszczenia po stronie osoby zainteresowanej zawodową służbą wojskową, której odmówiono powołania, tłumaczy intencje ustawodawcy, decydującego przecież o tym, komu i w jakich sprawach przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Z kolei, regulując kwestię wyłączeń w zakresie spraw, które zostały w ustawie wprost wymienione jako niepodlegające właściwości sądu administracyjnego (art. 8 ust. 2 pkt 1-4 ww. ustawy), przedmiot tych spraw wyjaśnia, dlaczego prawodawca je wykluczył. Są to generalnie sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W tego rodzaju sprawach również ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszcza kontroli sądu administracyjnego (art. 5 pkt 2 tej ustawy).
Skoro osobą legitymowaną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach określonych w ustawie jest żołnierz zawodowy, to także przepis art. 5 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może mieć w sprawie zastosowania, albowiem powołanie (odmowa powołania), o którym mowa w tym przepisie, podlegałoby kontroli sądu administracyjnego jedynie wtedy, gdyby w obliczu obowiązku powołania, regulowanego przepisami prawa, kwestia przysługujących w tym zakresie środków zaskarżenia (jakich i komu) nie została uregulowana w przepisach szczególnych (art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszym przypadku taka sytuacja jednak nie zachodzi z uwagi na istnienie regulacji szczególnej, zawartej w obowiązującej ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Poprzez wyłączenie podmiotowe (wskazanie żołnierzy zawodowych jako wyłącznie uprawnionych do wnoszenia skarg na decyzje organów wojskowych w sprawach określonych w ustawie), art. 8 ust. 1
ustawy pragmatycznej nie przewiduje możliwości wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje w przedmiocie odmowy powołania do zawodowej służby wojskowej (brak kognicji).
Skarżąca, będąc kapitanem rezerwy i pobierając świadczenie emerytalne, pozostaje poza służbą, nie jest więc żołnierzem zawodowym, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy; zresztą fakt, że ubiega się o powołanie do zawodowej służby wojskowej - choć pośrednio - ale świadczy, że nim nie jest. W takiej sytuacji wniesiona do Sądu skarga na decyzję w przedmiocie odmowy powołania do zawodowej służby wojskowej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.