II GPS 5/08 - Uchwała NSA z 2008-10-15

Tezy

W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Rafał Batorowicz (sprawozdawca) Zofia Borowicz Tadeusz Cysek (współsprawozdawca) Edward Kierejczyk Andrzej Kisielewicz Józef Waksmundzki Protokolant: Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06 w sprawie ze skargi M. J., H. J. - wspólników spółki cywilnej [...] M.-H.-P. s.c. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 84/08, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: Czy w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca nie oznacza odstępowania licencji osobom trzecim albo przeniesienia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)? podjął następującą uchwałę: W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125,
poz. 874 ze zm.).

Uzasadnienie

I

Postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 84/08 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06 w sprawie ze skargi M. J., H. J. - wspólników spółki cywilnej [...] "M. - H. - P." w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, między innymi postanowił:

na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca nie oznacza odstępowania licencji osobom trzecim albo przeniesienia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)".

II

1. Stan faktyczny sprawy, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne nie jest skomplikowany w zakresie, jaki jest istotny dla badania sprawy przez rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny.

W dniu [...] lipca 2005 r. w miejscowości W., na drodze krajowej nr [...] została przeprowadzona kontrola pojazdu marki R. o numerze rejestracyjnym [...], należącego do B. L. Sp. z o. o. a będącego w dyspozycji M. J. i H. J. prowadzących spółkę cywilną [...] "M. - H. - P.". W trakcie kontroli kierujący pojazdem H. W. okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wydanej na nazwisko H. J. - jednego ze wspólników spółki cywilnej. Kierowca pojazdu nie przedstawił natomiast dokumentu świadczącego o posiadaniu takiej licencji przez drugiego wspólnika - M. J. Na tej podstawie organ kontrolujący stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej [...] "M. - H. - P." wykonywali transport drogowy samochodem marki R. bez wymaganej licencji. W sprawie nie budziła wątpliwości okoliczność, że transport wykonywany był przez oboje wspólników spółki cywilnej (spółkę [...] "M. - H. - P.") oraz, że kierujący pojazdem jako pracodawcę wskazał tę spółkę cywilną.

1. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, obok innych rozstrzygnięć, nałożył na oboje wspólników spółki cywilnej [...] "M. - H. - P." karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8000 zł na M. J. i H. J. wspólników [...] "M. - H. - P." prowadzonego w formie spółki cywilnej i nałożył tę karę na M. J. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji.

1. Stanowisko organu odwoławczego nie było rozbudowane. Jego zdaniem w sytuacji, gdy transport drogowy jest realizowany w ramach spółki cywilnej, każdy ze wspólników powinien posiadać stosowną licencję. Taki obowiązek wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencji udziela się na indywidualny wniosek przedsiębiorcy. W przypadku spółki cywilnej każdy ze wspólników jest odrębnym przedsiębiorcą.

1. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje organów administracji publicznej obu instancji.

Uzasadniając orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie przypisał spółce cywilnej statusu przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego udziela się przedsiębiorcy, między innymi osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo w ramach spółki cywilnej. Niemniej jednak Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organowi udzielającemu licencji znana jest forma prawna wykonywania działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej. Dlatego też już w chwili udzielania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wspólnikowi spółki cywilnej znana jest okoliczność, że działalność gospodarcza z zakresu transportu drogowego nie będzie wykonywana samodzielnie. Przedsięwzięcie gospodarcze prowadzić będą wszyscy wspólnicy. Zdaniem Sądu I
instancji przepisy ustawy o transporcie drogowym uwzględniają tę specyficzną sytuację prawną przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy nakłada na wszystkich wspólników obowiązek dobrej reputacji, natomiast regulacje zawarte w art. 5 ust. 3 - 5 powinny być odczytywane jako respektujące strukturę własnościową spółki cywilnej. Żaden przepis ustawy nie wymaga posiadania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przez każdego wspólnika spółki cywilnej świadczącej usługi w zakresie transportu drogowego. Prawo nie zabrania też podejmowania działalności w zakresie transportu drogowego w formie spółki cywilnej. Wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy, nie jest objęte treścią art. 5 ustawy o transporcie drogowym.

1. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06, wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w części, to jest w zakresie uchylenia decyzji administracyjnych co do kary w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust.1 i 3 oraz art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.1.1. załącznika do ustawy wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że pogląd Sądu I instancji o braku konieczności posiadania przez wszystkich wspólników licencji jest błędny i stwarza możliwość obejścia przepisów ustawy transportowej przez dopuszczenie wykonywania transportu drogowego rzeczy przez osoby niespełniające niezbędnych wymogów do uzyskania licencji np. w zakresie wymogu niekaralności. Zdaniem organu stanowisko Sądu I instancji, że uprawnienia z licencji można rozszerzyć na innych wspólników spółki cywilnej, narusza art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W
konsekwencji Sąd dopuszcza możliwość praktyki polegającej na tym, że jeden podmiot posiadający licencję zawiera umowy spółki cywilnej z innymi przewoźnikami krajowymi i w ten sposób rozciąga na wspólników uprawnienia wynikające z licencji, pomimo niespełnienia przez wspólników niezbędnych warunków podmiotowych i przedmiotowych do otrzymania licencji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w zwykłym składzie uznał, że poważne wątpliwości budzi stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż dopuszczalne jest wykonywanie usług w zakresie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, przez inną osobę niż licencjobiorca. Takie stanowisko odpowiada poglądowi, że wykonywanie transportu drogowego przez kierowcę spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiadał wymaganą licencję, nie narusza określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zakazu odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią.

Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zaznaczył, że opisane poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. odpowiadają dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał szereg orzeczeń reprezentatywnych dla tej linii.

W szczególności wymienił wyrok NSA z 24 lipca 2007 r., I OSK 1137/06 w sprawie, w której stan faktyczny był taki sam, jak w rozpatrywanej sprawie. W wyroku tym stwierdzono, że w obowiązującym stanie prawnym wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy, nie ma umocowania w przepisach prawa. Sąd dostrzegł ponadto różnicę pomiędzy wykonywaniem transportu drogowego od zlecenia wykonywania transportu drogowego. Na tej podstawie uznał, że wspólnik spółki cywilnej, zajmującej się świadczeniem usług transportowych nie wykonuje transportu, jeżeli to nie on sam "siedzi" za kierownicą samochodu, lecz jest tam kierowca spółki legitymujący się licencją wystawioną na drugiego wspólnika. Wówczas to transport drogowy jest wykonywany przez tego właśnie drugiego wspólnika z licencją, za pomocą zatrudnionego przez niego kierowcy. Nieco inaczej pogląd, że do wykonywania transportu drogowego w
ramach spółki cywilnej wystarczy licencja jednego ze wspólników, uzasadniany był w wyroku z 4 grudnia 2007 r., I OSK 1667/06. W tym przypadku uznano, że licencja na wykonywanie transportu drogowego jest indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego. Nie jest to prawo majątkowe, które mogłoby być przedmiotem wkładu do spółki cywilnej. Dalej uznano jednak, że uprawnienie z licencji wydanej jednemu ze wspólników stanowi swoistego rodzaju wkład w prowadzoną wspólnie, w ramach spółki cywilnej, działalność gospodarczą. Wniesienie tego wkładu nie jest "oczywiście równoznaczne z odstąpieniem lub przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy o transporcie drogowym".

Prezentowany pogląd występuje również w innych orzeczeniach, między innymi w wyrokach z 18 grudnia 2007 r., I OSK 1728/06, z 28 marca 2008 r., II GSK 6/08, a także z 24 kwietnia 2008 r., II GSK 66/08. W uzasadnieniu wyroku NSA z 18 grudnia 2007 r., I OSK 1728/06 zawarte jest stwierdzenie, że "spółka cywilna w orzecznictwie i w doktrynie traktowana jest jako ułomny podmiot prawny, mogący jednak prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach, przy takich samych prawach i obowiązkach jak inne podmioty, które nie cechują się taką właściwością". Dalej, że "jeżeli zatem licencja nie zawiera wyraźnego wskazania, że chodzi o firmę - wspólnicy, spółka cywilna - a dotyczy tylko jednego wspólnika, to jest to jego wkład jako uzyskanego prawa do tej spółki. Wniesienie tak udzielonej licencji nie jest równoznaczne z jej odstąpieniem osobie trzeciej lub przeniesieniem na nią uprawnień z licencji, o czym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie".

Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyjaśnił też, że dorobek orzeczniczy wypracowany w Izbie Ogólnoadministracyjnej został zaakceptowany w Izbie Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 28 marca 2008 r., II GSK 6/08 Sąd stwierdził więc, że "w związku z odmienną konstrukcją prawną spółki cywilnej w porównaniu z konstrukcją innych spółek funkcjonujących w obrocie gospodarczym, w doktrynie i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że jest ona ułomnym podmiotem prawnym". Powtórzył też, za wcześniejszymi orzeczeniami, że "uprawnienie wynikające z licencji stanowiło jego (wspólnika) wkład w prowadzoną wspólnie (z drugim wspólnikiem) działalność gospodarczą. Nie jest to oczywiście równoznaczne z odstąpieniem lub przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego licencji nie można odstępować osobie trzeciej" (takie same stwierdzenia spotkać można w wyroku z 24 kwietnia 2008 r., II GSK
66/08).

Wątpliwości prawne składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiającego powyższe zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów tego Sądu budzi zarówno teza, że spółka cywilna może świadczyć usługi w zakresie transportu drogowego za pomocą zatrudnionego w tym celu kierowcy, na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego jednego tylko wspólnika, jak i argumentacja jaką posługiwał się Sąd na jej uzasadnienie. W tych samych orzeczeniach składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego z jednej strony przyznają i podkreślają, że licencja jest niewątpliwie indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego, które nie ma charakteru majątkowego i które nie może być przedmiotem wkładu do spółki cywilnej (na dowód tego powołują się na treść art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Z drugiej zaś twierdzą, że uprawnienia wynikające z takiej licencji udzielonej jednemu wspólnikowi stanowią wkład tego wspólnika w prowadzoną wspólnie w ramach spółki cywilnej działalność
gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług transportowych. Ten wkład (w niektórych orzeczeniach określany dodatkowo jako swoisty) nie stanowi jednak, w ich ocenie, odstąpienia lub przeniesienia uprawnień z licencji na osobę trzecią zakazanego przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W żadnym z przytoczonych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wyjaśnienia, na czym polega swoistość owego wkładu wspólnika do spółki cywilnej w postaci uprawnień z licencji na wykonywanie transportu drogowego, sprawiająca, że ten wkład należy odróżnić od wniesienia wkładu, o którym mowa w art. 860 § 1 i art. 861 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c. Chodzi o wyjaśnienie, czy posiadacz licencji - wspólnik spółki cywilnej, który "użycza" tej licencji w taki sposób, że na jej podstawie transport drogowy wykonuje na rzecz spółki kierowca zatrudniony w spółce, dopuszcza się niedozwolonego odstąpienia licencji osobie trzeciej lub przeniesienia
uprawnień z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zatem, czy w konsekwencji złamania tego zakazu należy przyjąć, że spółka wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji.

Sąd przedstawiający zagadnienie prawne stoi na stanowisku, że uprawnienia do prowadzenia określonej działalności (w tym gospodarczej), przyznawane mocą decyzji organu administracji publicznej, są uprawnieniami osobistymi ze sfery prawa publicznego a nie prywatnego i dlatego, co do zasady, są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (nie są zbywalne). Taki właśnie charakter ma licencja na wykonywanie transportu drogowego. Z treści art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym zdaje się wynikać, że określona w art. 13 ust. 1 zasada nieprzenoszenia uprawnień wynikających z licencji doznaje pewnych ograniczeń. Wydaje się, że taka sytuacja, objęta dyspozycją art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy nie zachodzi w przypadku, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, a więc wówczas, gdy transport drogowy jest wykonywany na rzecz spółki cywilnej przez zatrudnionego w niej pracownika (kierowcę), na podstawie licencji udzielonej jednemu tylko wspólnikowi. Z istoty spółki cywilnej wynika, że wszystkie działania wspólnika w
spółce są podporządkowane realizacji wspólnych celów gospodarczych i są zarachowane na rzecz wszystkich wspólników. Przedmiotem wkładu wspólnika do spółki może być własność, inne prawa lub świadczenie usług (art. 861 § 1 k.c.). Wniesienie wkładu sprawia, że następuje przemieszczenie przedmiotu wkładu z majątku odrębnego wspólnika do majątku wspólnego, funkcjonującego na zasadach współwłasności łącznej. Co prawda wspólnik wnosząc wkład nie wyzbywa się swoich praw do końca, lecz dopuszcza do tego prawa innych wspólników, niemniej jednak w ten sposób na mocy umowy spółki zmienia się podmiot praw - w miejsce dotychczasowego uprawnionego wchodzą wszyscy wspólnicy. Wspólnik spółki cywilnej mógłby wnieść jako wkład do spółki swoją osobistą pracę (świadczenie usług) polegającą na wykonywaniu transportu drogowego na podstawie udzielonej mu licencji. Pojawiające się w przytaczanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że żaden przepis prawny nie wymaga, aby w spółce cywilnej, zajmującej się
wykonywaniem transportu drogowego, wszyscy wspólnicy posiadali licencje, można by więc uznać za prawdziwe tylko w odniesieniu do sytuacji, w której spółka wykonuje taką działalność w oparciu o osobistą pracę wspólnika posiadającego wymaganą licencję.

Nie można natomiast uznać za dopuszczalne wniesienie uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego w charakterze wkładu do spółki cywilnej. Potraktowanie licencji jako wkładu oznaczałoby zmianę podmiotu uprawnionego z licencji - przeniesienie tego uprawnienia ze wspólnika na wszystkich wspólników. Taką czynność można by zakwalifikować jako przeniesienie uprawnień na osoby trzecie w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy. W ramach spółki cywilnej jeden ze wspólników nie może we własnym tylko imieniu zatrudnić pracownika lub posłużyć się inną osobą, w tym innym wspólnikiem, który działałby wyłącznie na jego rzecz a nie na rzecz wszystkich wspólników.

Zdaniem Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne, jeżeli przedstawiona teza, że przedmiotem wkładu do spółki cywilnej nie mogą być uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego, okazałaby się prawdziwa, to również z tych samych powodów za prawdziwą należałoby uznać tezę, że w spółce cywilnej nie jest dopuszczalne wykonywanie transportu przez zatrudnionego tam kierowcę na podstawie licencji jednego tylko wspólnika. Powierzenie przez podmiot uprawniony z licencji wykonywania przewozów w transporcie drogowym kierowcy jest niewątpliwie przeniesieniem uprawnień z licencji na osobę trzecią, dopuszczalnym w granicach określonych w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wspólnicy - przedsiębiorcy mogą więc zlecić kierowcy lub innej osobie działającej na ich rzecz jako wspólników wykonywanie licencjonowanego transportu drogowego, jeżeli sami takie uprawnienia (licencje) mają. Wspólnik uprawniony z licencji nie może też w ramach spółki wystąpić jako samodzielny podmiot i we własnym
imieniu zatrudnić pracownika, który wykonywałby licencjonowaną działalność na jego rzecz, bądź na rzecz wszystkich wspólników.

IV

Prokurator Krajowy wniósł o podjęcie następującej uchwały:

"W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza odstąpienie tej licencji albo przeniesienie uprawnień z niej wynikających wbrew zakazowi ustanowionemu w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)".

V

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

1.Rozpatrzenie przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawione wątpliwości prawne.

Zgodnie z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: "Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu". Z treści tego przepisu wprost wynika, że nie chodzi w nim o jakiekolwiek wątpliwości prawne, lecz tylko o takie, które są poważne. Za takie wątpliwości uznać należy rzeczywiste wątpliwości prawne, które dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. Przyjęcie zaś, że w konkretnym wypadku chodzi o rzeczywiste wątpliwości prawne oznacza, iż o wystąpieniu tej przesłanki można mówić wtedy, gdy powstałe wątpliwości mają charakter obiektywny, a więc wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa. Wątpliwości o charakterze subiektywnym, istniejące jedynie w przekonaniu składu
orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będą w tym wypadku wystarczające. O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła rozważana przesłanka będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 1, s. 19 z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, zeszyt 6, poz. 72). Przeszkodą do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła rozważana przesłanka, będzie z reguły istnienie w "wątpliwej kwestii prawnej" jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Brak będzie jednak podstaw do uznania istnienia takiej przeszkody wówczas, gdy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując czynności przewidziane w art. 187 § 1 p.p.s.a., podważy dotychczasową wykładnię sądową przy pomocy
własnej argumentacji lub poglądów wyrażonych w doktrynie (A. Kabat, Komentarz do art. 264 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie uzasadniane jest tym, że wątpliwości składu zwykłego powstały w sytuacji, gdy występują jednolite poglądy sądów administracyjnych co do tego, iż dopuszczalne jest wykonywanie usług w zakresie transportu drogowego, w ramach spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, przez inną osobę niż licencjobiorca, odpowiadające poglądowi, że wykonywanie transportu drogowego przez kierowcę spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada wymaganą licencję, nie narusza określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zakazu odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią.

Przedstawiona okoliczność nie stanowi przeszkody do uznania, że trafnie uruchomiono procedurę z art. 187 § 1 p.p.s.a. W obszernie wcześniej cytowanych wywodach Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przekonywująco uzasadnił tezę, że utrwalona linia orzecznictwa budzi wątpliwości pod względem zgodności z fundamentalnymi zasadami dotyczącymi niezbywalności należących do sfery publicznoprawnej uprawnień wynikających z udzielenia licencji na prowadzenie transportu drogowego oraz konstrukcji prawnej i pozycji w obrocie prawnym spółek cywilnych. Wątpliwości te i sposoby ich rozwiązywania będą szczegółowo omówione dalej. W tym miejscu wystarczy stwierdzić, że wątpliwości Sądu są na tyle uzasadnione, że uprawnione było przedstawienie zagadnienia prawnego.

Zaznaczenia wymaga, że już po zamknięciu rozprawy w sprawie, w której przedstawiono zagadnienie prawne, a przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie, zapadły dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r., w sprawach II GSK 103/08 i II GSK 106/08, w których przedstawiono poglądy odmienne od wcześniej wyrażanych. W obu przypadkach przyjęto, że udzielenie licencji na prowadzenie transportu drogowego jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie uprawnia pozostałych wspólników do wykonywania transportu drogowego ani osobiście, ani poprzez osoby (kierowców) działające na ich rzecz, w tym działające na rzecz spółki. Wykluczono także możliwość traktowania w jakikolwiek sposób uprawnień z licencji jako wkładu do spółki cywilnej. Wart odnotowania jest też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 13 kwietnia 2006 r., VI SA/ Wa 120/06 (LEX nr 221769), zgodnie z którym: "Licencja udzielona przedsiębiorcy będącemu jednocześnie wspólnikiem spółki cywilnej, spełniającemu warunki ustawowe do
otrzymania licencji na wykonywanie transportu drogowego nie uprawnia wszystkich wspólników do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia - wykonywania transportu drogowego, gdyż licencja jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczenia między adresatem decyzji a osobą trzecią. Wspólnik spółki cywilnej, będący przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustaw o swobodzie działalności gospodarczej i o transporcie drogowym, nie posiadający licencji nie może wykonywać transportu drogowego, korzystając z licencji drugiego wspólnika". Wobec tych okoliczności nie można przyjąć, by w chwili rozpatrywania zagadnienia prawnego istniał jeszcze stan jednolitości orzecznictwa w kwestiach stanowiących przedmiot wątpliwości Sądu.

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wprost dotyczy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Faktem jest, że przepis ten nie został wymieniony przez Sąd I instancji ani jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani też jako regulacja, która powinna być brana pod uwagę w procesie wykładni innych przepisów, o których Sąd ten się wypowiadał. Mimo tego wykładnia art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pozostaje w zakresie badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Granice badania sprawy przez Sąd II instancji wyznaczone są granicami skargi kasacyjnej określonymi zarzutami składającymi się na podstawy kasacyjne (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (por. uzasadnienie wyroku NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I
OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Wobec tego możliwe było badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wpływu wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na ocenę prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

1. Pierwszoplanowym zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w składzie siedmiu sędziów w trybie art. 15 § 1 pkt 3, art. 187 § 1 i art. 264 § 1 p.p.s.a. jest rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego przez zwykły skład Sądu rozpoznającego sprawę skutkiem wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest więc zasadniczym obowiązkiem składu rozszerzonego ocena orzecznictwa sądów administracyjnych orzekających w sprawach innych niż ta, w której powstało zagadnienie prawne. Jednakże w sytuacji, gdy zagadnienie przedstawiono w odniesieniu do kategorii spraw, których sposób rozstrzygania ukształtowany jest w przeważającej części orzeczeń sądów administracyjnych, nie sposób uniknąć odniesień do najczęściej wyrażanych poglądów orzecznictwa.

1. Podstawowymi źródłami prawa zawierającymi regulacje odnoszące się do instytucji spółki cywilnej są Kodeks cywilny i akty prawne dotyczące w sposób najogólniejszy działalności gospodarczej.

a) Zgodnie z art. 860 k.c. "przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów". Jak wynika z tej regulacji spółka cywilna jest przede wszystkim stosunkiem zobowiązaniowym wywołującym skutki między wspólnikami. W szeregu orzeczeń sądów wskazywano, że spółka cywilna ma mimo tego cechy jednostki organizacyjnej. Na tym tle w piśmiennictwie wyróżniano różne rodzaje spółek wewnętrznych (niewystępujących w obrocie) i występujących w obrocie spółek zewnętrznych (por. A. Dyoniak, Umowa spółki cywilnej ze skutkiem wewnętrznym, PPH, 1994, nr 6, str. 12). Obecnie podział ten nie ma normatywnego odniesienia w porządku prawnym ani praktycznego znaczenia (por. J. Gudowski [w:] G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga trzecia, Zobowiązania, t. 2, Warszawa 2007, str. 721).

W myśl art. 331 k.c. zdolność prawna może przysługiwać jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi pod warunkiem, że ustawa taką zdolność im przyznaje. W związku z tym spółce cywilnej nie przysługuje zdolność prawna, to jest podmiotowość w rozumieniu prawa cywilnego. Odróżnia je to od spółek handlowych osobowych (jawnych, partnerskich, komandytowych i komandytowo -akcyjnych), które z mocy art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h., mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną.

W obrocie cywilnoprawnym spółka cywilna funkcjonuje w ten sposób, że za jej zobowiązania są odpowiedzialni solidarnie jej wspólnicy (art. 864 k.c.). Jeżeli więc wspólnicy w ramach wspólnie prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na wykonywaniu transportu rzeczy zaciągają zobowiązania, w szczególności w ramach umowy przewozu, to tego rodzaju działanie jest w istocie przejawem prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników. Dlatego też nie są uprawnione próby wykazywania, że przewóz rzeczy w wykonaniu zawartej przez wspólników (w uproszczeniu - spółkę) umowy z osobą trzecią nie jest formą prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia wspólników (np. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 2/08).

W związku z powiązaniem art. 431 k.c., definiującym przedsiębiorcę na użytek prawa cywilnego, z art. 33 1 k.c. spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu k.c.

Z samej istoty cywilnoprawnego pojęcia spółki wynika, że podmiotowość prawną spółce cywilnej można przypisać tylko wtedy, gdy w akcie normatywnym dopuszcza się do obrotu w określonej sferze prawnej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej bez wymogu przyznania im podmiotowości na podstawie ustaw. Tak jest w przypadku art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.). Są to jednak sytuacje wyjątkowe, nieuzasadniające tezy, że spółce cywilnej przysługuje podmiotowość prawna, chociażby ułomna, a tym bardziej ułomna osobowość prawna. Główne nurty systemu prawnego takich cech spółkom cywilnym nie przyznają. W szczególności art. 30 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., odsyła w kwestii zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych do przepisów prawa cywilnego. Spółka cywilna nie może więc być stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym.
Spółce cywilnej nie przysługuje zdolność wekslowa (por. uchwałę siedmiu sędziów SN z 31 marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNCP 1993/10/171). W świetle art. 64 § 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie można jej również przypisać zdolności sądowej, a w konsekwencji - procesowej. Do egzekucji ze wspólnego majątku wspólników spółki prawa cywilnego konieczny jest tytuł egzekucyjny wydany przeciwko wszystkim wspólnikom (art. 778 k.p.c.). W obecnym stanie prawnym nie budzi już wątpliwości brak zdolności upadłościowej i układowej (por. uchwałę SN z 6 listopada 2002 r., III CZP 67/02, OSNC 2003/7-8/102).

Elementem przedmiotowo istotnym umowy spółki jest wniesienie wkładów. Zgodnie z art. 861 § 1 k.c.: "wkład wspólnika może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu usług". Z natury rzeczy wprowadzenie wkładu do majątku spółki jest następstwem czynności cywilnoprawnej. Wkład może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny. Skutkiem wniesienia wkładów przez wspólników powstaje majątek spółki odrębny od osobistego majątku wspólników. Z art. 863 § 1 - § 3 w zw. z art. 196 § 1 i § 2 k.c. wyprowadzić należy wniosek, że majątek spółki cywilnej ma charakter bezudziałowej współwłasności łącznej. Oznacza to niepodzielność majątku i to, że każdy ze wspólników jest współwłaścicielem majątku jako całości a nie jedynie przysługującego mu udziału, względnie wniesionego wkładu. Wszystkie wniesione do spółki wkłady, w tym polegające na świadczeniu usług stanowią wspólny majątek wspólników (por. uchwałę SN z 29 lipca 1977 r., III CZP 54/77, OSNCP 1978/4/61).

b) W obrocie gospodarczym podstawowe znaczenie mają pojęcia, historycznie ujmując kolejność: "kupca", "podmiotu gospodarczego" i "przedsiębiorcy". Pojęcia te nigdy nie były jednolicie definiowane w aktach normatywnych. Były też rozmaicie interpretowane. W ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) dawne pojęcie "kupiec" zastąpiono określeniem "podmiot gospodarczy". W związku z nowelizacją wchodzącą w życie 22 października 1997 r. pojawiło się pojęcie "przedsiębiorcy", występujące już wcześniej w innych ustawach. Zarówno "podmiot gospodarczy" jak i "przedsiębiorca", to w świetle wskazanej ustawy "osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, utworzona zgodnie z przepisami prawa, jeżeli jej przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej". Wobec tak sformułowanej definicji zachodziły podstawy do uznawania podmiotowości gospodarczej spółek cywilnych. W okresie działania tej ustawy i w związku z
jej treścią w literaturze i orzecznictwie szeroko prezentowany był pogląd przyznający spółkom cywilnym podmiotowość prawną również w innych sferach stosunków prawnych, odpowiadającą najczęściej pojęciu ułomnej osoby prawnej, z tym, że formułowane były nawet dalej idące tezy (por. A. Jędrzejewska, Podmiotowość gospodarcza spółki cywilnej będącej podmiotem gospodarczym, PPH 1993, nr 1, s. 1 i n.; wyrok NSA z 9 kwietnia 1991 r., SA/Wr 48/91, ONSA 1991, nr 3 - 4, poz. 56; wyrok NSA z 11 października 1994 r., II SA 826/93, Pr. Gosp. 1995, nr 2, poz. 31; wyrok NSA z 18 września 1995 r., II SA 775/94, Wokanda 1995, nr 12, s. 36; wyrok NSA z 20 lutego 1996 r., II SA 442/95, Pr. Gosp. 1996, nr 9, s. 32; uchwała SN z 27 maja 1993 r., III CZP 61/93, OSNCP 1994, nr 1, poz. 7 - uchwała ta przyznawała spółce cywilnej zdolność upadłościową; uchwała SN z 28 lipca 1993 r., III CZP 97/93, OSNCP 1994, nr 1, poz. 20 - uchwała ta przyznała takiej spółce zdolność układową).

Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) wprowadziła istotne zmiany w stanie prawnym dotyczącym działalności prowadzonej w formie spółki cywilnej. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy za przedsiębiorców uznawano jedynie wspólników spółki cywilnej (a nie spółkę) w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zbieżną regulację zawiera w art. 4 ust. 2 obecnie obowiązująca ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Wobec tak zdefiniowanego pojęcia przedsiębiorcy odpadły powody, wobec których uprawnione było formułowanie wskazywanych ostatnio poglądów. Obecnie zaakceptować należy stanowisko, że spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym, jaki może zostać ukształtowany przez jej wspólników na zasadach i w warunkach określonych w Kodeksie cywilnym - art. 860 i n. k.c. (szerzej: Komentarz do art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007 r.). Aktualne są poglądy powołane przy omawianiu problematyki ściśle cywilnoprawnej.

c) W uzasadnieniu postanowienia zawierającego przedstawienie zagadnienia prawnego wymienione są przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyrażany jest pogląd przypisujący spółce cywilnej podmiotowość prawną co najmniej pod postacią ułomnego podmiotu prawnego. Jak wykazano, pogląd ten w obecnym stanie prawnym nie jest uprawniony.

Nie jest do końca jasne, dlaczego sądy administracyjne stanowisko takie formułują i niejednokrotnie szeroko uzasadniają. Jeżeli przyjąć, że zmierzają do wykazania, iż udzielenie licencji na prowadzenie transportu drogowego przedsiębiorcy - wspólnikowi spółki cywilnej wywołuje skutki wobec podmiotu w postaci spółki cywilnej, to rozumowanie takie jest wadliwe już z tego powodu, że spółce takiej nie przysługuje podmiotowość prawna. Nie można zatem przyjąć, by udzielenie licencji przedsiębiorcy występującemu w obrocie gospodarczym jako wspólnik spółki cywilnej było, przynajmniej bezpośrednio, źródłem uprawnień spółki.

d) Spółka cywilna nie jest formą prowadzenia wspólnej działalności gospodarczej preferowaną przez prawo. Zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej korelowały ze zmianą k.s.h. wchodzącą w życie z dniem 15 stycznia 2004 r. Stworzono mechanizmy, a nawet w pewnych sytuacjach obowiązek, przekształcania spółek cywilnych w osobowe spółki handlowe (art. 26 § 4 i art. 551 § 2 i § 3 k.s.h.). Takie rozwiązania podyktowane są zamiarem realizacji postulatu zwiększenia bezpieczeństwa obrotu, jakie zapewnia uczestnictwo jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość prawną, w tym zdolność sądową i procesową, nawet przy braku przymiotu osobowości prawnej.

Uwaga ta jest o tyle przydatna, że w niektórych orzeczeniach (np. w wyroku NSA z 4 grudnia 2007 r., I OSK 1667/06) jako przesłankę wykładni przedstawia się rzekomy brak istotnych różnic pomiędzy spółką jawną a spółką cywilną skutkujący uznaniem za niedopuszczalne preferowanie osobowych spółek handlowych. Na tej podstawie sądy dopatrują się czasami w ustawie o transporcie drogowym luki prawnej w postaci braku regulacji zrównującej pozycje spółek cywilnych i osobowych spółek handlowych (np. wyrok NSA z 17 lipca 2007 r., I OSK 1203/06).

1. Jak wynika z art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji. W art. 5 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 określono wymogi dotyczące dobrej reputacji i kompetencji zawodowych przedsiębiorcy, przy czym w sposób szczegółowy opisano wymogi dotyczące jednostek organizacyjnych działających w formie osób prawnych i osobowych spółek handlowych (jawnych i komandytowych). W art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawodawca wskazuje wymogi dotyczące sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Żaden z tych przepisów nie przystaje do sytuacji jednostki organizacyjnej nieposiadającej podmiotowości prawnej, w tym tak zwanej podmiotowości gospodarczej. Już w art. 5 ust. 3 in principio ustawy o transporcie drogowym jest mowa o tym, że licencji udziela się przedsiębiorcy oraz, że dalej wskazane wymogi dotyczą tych przedsiębiorców. Już z tego powodu licencji udzielonej jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie można traktować jako udzielonej spółce, mimo, że licencjodawcy znana jest okoliczność wykonywania działalności gospodarczej w ramach spółki, a w dokumencie określanym jako licencja lub w decyzji w przedmiocie udzielenia licencji przedsiębiorca opisany jest jako wspólnik spółki cywilnej.

Podstawowe cechy prawne zezwoleń i licencji w zasadzie nie są sporne w doktrynie. Godna zaakceptowania jest próba definicji, zgodnie z którą "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy są nazywane inaczej (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007).

Licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowią przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Zasadę tę potwierdza ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzając, że "licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2". W ust. 2 tego artykułu przewiduje się sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji, z tym jednak, że w wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę).

Powstaje problem w jakim celu w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wspomina o odstępowaniu licencji. Jeśli poprzestać na wskazanym już sposobie pojmowania pojęcia licencji jako aktu z zakresu administracji publicznej, regulacja taka byłaby całkowicie bezcelowa, skoro nie jest możliwe "odstąpienie" aktu woli właściwego organu. Rzecz jednak w tym, że pojęcie "licencja" używane jest również jako określenie dokumentu potwierdzającego istnienie uprawnień licencjobiorcy (por. Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Oczywiste jest więc, że w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest mowa o zakazie odstępowania dokumentu - "licencji". Dla dalszych rozważań istotne znaczenie ma natomiast zakaz przenoszenia uprawnień wynikających z licencji.

Zgodzić się należy z sugestią Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne, że zakaz określony w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym doznaje pewnych ograniczeń wynikających, co prawda nie wprost, z art. 5 ust. 3 pkt 4 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca, odnosząc się do kwestii wymagań stawianych kierowcom wykonującym transport drogowy, wypowiada się o przedsiębiorcy osobiście wykonującym przewozy i zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowcach, a także innych osobach niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz wykonujących osobiście przewozy na jego rzecz. Jak z tego wynika, nabyte na podstawie licencji uprawnienia mogą być wykonywane osobiście przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, ale również przez inne, określone przez ustawodawcę osoby fizyczne (kierowców). W przypadku, gdy przedsiębiorcą jest jednostka organizacyjna takie rozwiązanie jest z oczywistych względów konieczne. Kierowcy nie są przedsiębiorcami i nie prowadzą działalności gospodarczej w zakresie przewozów, lecz działają na
rzecz (w imieniu) przedsiębiorców - licencjobiorców w zakresie uprawnień mających źródło w udzielonej licencji. Wykonują przewóz rzeczy lub osób w ramach działalności gospodarczej przedsiębiorców. Nie oznacza to wyzbycia się całości uprawnień przyznanych licencjobiorcom ani uzyskania przez kierowców pełni uprawnień licencjobiorców. Uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego są, w opisanych przez ustawodawcę warunkach, przenaszalne bez ingerencji organu administracji publicznej. Godzi się jednak stwierdzić, że jest to wyjątek od wskazanej zasady wyłączenia zezwoleń, licencji i zgód z obrotu, którego to wyjątku nie można rozszerzać.

1. W dotychczasowym orzecznictwie podejmowane były próby ominięcia problemu zakazu przenoszenia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego udzielonej przedsiębiorcy będącemu wspólnikiem spółki cywilnej w sytuacji wykonywania przewozu przez podmiot niebędący licencjobiorcą.

Czasami odwoływano się do pojęcia przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 1 k.c. (por. m.in. wyrok WSA w W. z 19 października 2006 r., VI SA/Wa 1161/06, LEX nr 298125). Rzeczywiście, w art. 551 pkt 5 k.c. ustawodawca wymienia jako składniki przedsiębiorstwa koncesje, licencje i zezwolenia. Pomijając bardzo skomplikowany charakter pojęcia przedsiębiorstwa w k.c. i związane z tym trudności interpretacyjne, nie ulega wątpliwości, że regulacja dotycząca przedsiębiorstwa zawarta jest w rozdziale k.c. dotyczącym mienia oraz, że przedsiębiorstwo traktowane jest jako przedmiot praw rzeczowych i obligacyjnych (szerzej: S. Rudnicki [w:] G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część ogólna, Warszawa 2007 r., str. 217-227). Jeżeli przyjąć, że wspólnicy spółki cywilnej prowadzą wspólnie przedsiębiorstwo transportowe, to przedsiębiorstwo to wchodzi w skład wspólnego majątku wspólników. Aby jakiekolwiek
uprawnienie przysługujące osobiście wspólnikowi stało się składnikiem materialnym lub niematerialnym przedsiębiorstwa, musi zostać przeniesione w skład przedsiębiorstwa a w konsekwencji stać się przedmiotem praw wszystkich wspólników. Zaistnienie nowego składnika przedsiębiorstwa będącego przedmiotem współwłasności łącznej stanowi zawsze przysporzenie po stronie wspólników. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wynikające z licencji udzielonej wspólnikowi jego osobiste uprawnienie automatycznie stawało się składnikiem przedsiębiorstwa.

Z podobnych przyczyn nie można przyjąć, że "Posiadanie licencji należy traktować jako indywidualną cechę, zdolność jednego ze wspólników spółki cywilnej, umożliwiającą z punktu widzenia prawnego realizowanie przez wspólników spółki cywilnej celu gospodarczego, dla którego spółka została zawiązana, z wykorzystaniem jej majątku, którego współwłaścicielami są wszyscy wspólnicy" (wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 6/08). Licencja na prowadzenie transportu drogowego udzielona jednemu ze wspólników nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku. Nie może być więc wykorzystywana przez wspólników nielegitymujących się uprawnieniami z licencji bez przeniesienia tych uprawnień.

Uzasadniając przedstawienie do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienił szereg orzeczeń, w których wyrażano pogląd, że uprawnienie z licencji stanowi swoisty wkład w prowadzoną wspólnie działalność gospodarczą, co nie jest równoznaczne z przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią. Takiego stanowiska nie da się obronić. Nie jest kwestionowane, że wkład, o jakim mowa w art. 860 § 1 i art. 861 k.c., może mieć charakter pieniężny albo niepieniężny, ale zawsze majątkowy. Także wkład polegający na świadczeniu usług ma taki charakter. Wniesienie wkładu ostatnio wskazanego rodzaju, jak to już wykazywano, powoduje powiększenie wspólnego majątku wspólnego i skutkuje przysporzeniem po stronie wspólników nieświadczących usług. Nie można skutecznie wywodzić, że świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego samego zakresu, zgodnie z udzieloną mu
licencją, stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienie do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z licencjobiorcą.

Uzyskane w sferze stosunków publicznoprawnych uprawnienie do wykonywania transportu drogowego nie ma charakteru majątkowego i nie może być przedmiotem wkładu. Gdyby jednak nawet możliwość taka istniała, to następowałoby przesunięcie uprawnienia na inne osoby w ten sposób, że podmiotami uprawnionymi obok licencjobiorcy stawaliby się pozostali wspólnicy, którzy mogliby wykonywać je w całości, zgodnie z zasadą bezudziałowej wspólności. Wobec tego zachodziłaby sytuacja taka jak opisana w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ta okoliczność wyklucza również kierunek wykładni zmierzający do tego, by w drodze analogii stosować do uprawnień z licencji na wykonywanie transportu drogowego przepisy o wkładzie wspólnika spółki cywilnej. Niezależnie od tego przypomnieć należy stwierdzenie, że nie występuje w ustawie transporcie drogowym luka prawna, której istnienie uzasadniałoby stosowanie wskazanej analogii.

1. W praktyce orzeczniczej najgłębiej sięgające wątpliwości występują wtedy, gdy przewóz zlecony wspólnikom spółki cywilnej (spółka nie jest stroną stosunków cywilnoprawnych wobec braku zdolności prawnej) wykonuje osobiście kierowca zatrudniony przez wspólników, a nie wszyscy wspólnicy legitymują się licencjami na wykonywanie transportu drogowego. Po jednej stronie stosunku pracy występuje kierowca (pracownik) a po drugiej podmioty będące wspólnikami. Spółka nie jest przedsiębiorcą i, jak to wielokrotnie wyjaśniano, nie mogą przysługiwać jej uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego. W grupie podmiotów zatrudniających kierowcę znajdują się zarówno licencjobiorcy jak i osoby, na których rzecz licencji nie wydano. Wszystkim tym podmiotom (wspólnikom) zostaje zlecony przewóz wykonywany bezpośrednio przez kierowcę. Są stronami zawartej z osobą trzecią umowy, na podstawie której wykonywany jest przewóz. Kierowca działa na rzecz wszystkich wspólników jako zatrudniony przez nich pracownik. Nie jest możliwe traktowanie stosunku pracy łączącego kierowcę ze wspólnikami jako podzielnego na odrębne węzły łączące kierowcę z każdym ze wspólników z osobna. Wszyscy wspólnicy świadczą więc usługę transportową obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę. Wcześniej opisany mechanizm przenoszenia uprawnień wynikających z licencji na osoby wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest, quam ipse habet, może mieć za przedmiot jedynie te uprawnienia, które przysługują przedsiębiorcom będącym licencjobiorcami. Jak z tego wynika, pozostali wspólnicy wykonują zlecony przewóz bez wymaganej licencji. Uzyskanie przez nich uprawnień wymagałoby wydania na ich rzecz licencji. W przeciwnym razie stan faktyczny odpowiada sytuacji opisanej w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż niebędący licencjobiorcami wspólnicy zostają dopuszczeni do uprawnień wynikających z licencji wykonując transport drogowy w ramach świadczonej usługi.

W przypadku innych niż stosunek pracy węzłów obligacyjnych łączących wspólników z kierowcą a uzasadniających wykonywanie transportu na rzecz wspólników po jednej stronie stosunku zobowiązaniowego występują wspólnicy realizujący wspólnie określony cel gospodarczy w ramach umowy spółki, ale niewystępujący wspólnie na zewnątrz jako podmiot prawa, po drugiej natomiast kierowca wykonujący przewóz na rzecz zarówno wspólników legitymujących się uprawnieniami z licencji jak i pozostałych. Sytuacja jest więc zbliżona do ostatnio opisywanej.

Marginalnie zaznaczyć można, że nie jest uprawniony prezentowany czasem pogląd, jakoby istniały przeszkody do udzielenia licencji wszystkim wspólnikom spółki cywilnej (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 października 2006 r., VI SA/Wa 1161/06, LEX nr 298125). Żaden przepis prawa nie zakazuje udzielenia licencji w takich warunkach. Bez istotnego znaczenia pozostaje, czy wydane zostają w tych warunkach odrębne decyzje, czy też jedną w sensie procesowym decyzją zostaną rozpoznane odrębne pod względem materialnoprawnym sprawy administracyjne wszczęte skutkiem złożenia wniosków (nawet jednym pismem) o udzielenie licencji wspólnikom. Wobec pojawiającego się cokolwiek niemerytorycznego argumentu, że w takich warunkach wymóg dotyczący sytuacji finansowej przedsiębiorcy (art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym) oznaczałby konieczność przemnożenia wskazywanych w ustawie kwot przez liczbę wspólników, wyjaśnić należy, że prawo wspólników do majątku spółki odpowiada bezudziałowej współwłasności łącznej. Wobec tego
każdemu ze wspólników przysługuje prawo (posiada majątek, jak to określa ustawodawca) do całego majątku wspólnego spółki. Jeżeli majątek ten odpowiada wartościom wskazanym w ustawie o transporcie drogowym, to każdy ze wspólników może powołać się na jego posiadanie.

VI

Z wymienionych powodów na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę odpowiadającą intencji Sądu przedstawiającego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne. Uchwała uwzględnia dwa dodatkowe elementy. Po pierwsze, jak to już wyjaśniono, w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym mowa o odstępowaniu licencji w znaczeniu dokumentu potwierdzającego uzyskanie licencji. Tymczasem przedstawione zagadnienie dotyczy wyłącznie kwestii przenoszenia uzyskanych na podstawie licencji uprawnień. Po drugie, uzasadnione jest stwierdzenie co do naruszania w opisywanych sytuacjach art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.