Jak cudzoziemcy kupują ziemie w Polsce

Nabycie nieruchomości gruntowej położonej na terenie Polski przez cudzoziemca wymaga, aby oprócz formalności jakie w takiej sytuacji musi spełnić każdy obywatel RP, dopełnił on również pewnych specyficznych obowiązków wynikających z ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz.U. Nr 167 poz. 1758 z 2004 r. ze zm., zwana dalej ,,Ustawą".)

Dodatkowo cudzoziemiec spoza Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) podlega dodatkowym obowiązkom, których nie musi spełniać obywatel czy przedsiębiorca z obszaru EOG (Unia Europejska, Norwegia, Lichtenstein i Islandii).

Regułą wynikającą z art. 1 ust. 1 Ustawy jest, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca spoza EOG wymaga zezwolenia, które wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z reguły tej wynika określona zasada interpretacyjna, tj. że wszelkie wyjątki przewidziane w ustawie należy interpretować zawężająco. Tak więc nie działa tu zasada, że _ co nie jest zabronione, jest dozwolone _, a ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do konieczności uzyskania zezwolenia należy rozstrzygać zgodnie z powołaną w art. 1 ustawy regułą, tj. że dla nabycia nieruchomości zezwolenie jest wymagane.

Cudzoziemcem w rozumieniu ustawy jest :
1) osoba fizyczna nieposiadająca obywatelstwa polskiego;
2) osoba prawna mająca siedzibę za granicą;
3) nieposiadająca osobowości prawnej spółka osób wymienionych w pkt 1 lub 2, mająca siedzibę za granicą, utworzona zgodnie z ustawodawstwem państw obcych;
4) _ spółka kontrolowana _ tj. osoba prawna i spółka handlowa nieposiadająca osobowości prawnej mające siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, kontrolowane bezpośrednio lub pośrednio przez osoby lub spółki wymienione w pkt 1, 2 i 3.

Za spółkę handlową kontrolowaną uważa się spółkę, w której cudzoziemiec lub cudzoziemcy dysponują bezpośrednio lub pośrednio powyżej 50 % głosów na zgromadzeniu wspólników lub na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik, użytkownik lub na podstawie porozumień z innymi osobami, albo mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeks spółek handlowych.

Nabyciem nieruchomości w rozumieniu ustawy jest nabycie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, na podstawie każdego zdarzenia prawnego. Oznacza to, że zakresem ustawy objęte jest nie tylko _ klasyczny _ zakup nieruchomości w drodze umowy sprzedaży, lecz również nabycie nieruchomości na podstawie każdego innego zdarzenia prawnego, powodującego przejście prawa własności (użytkowania wieczystego) na cudzoziemca - darowizna, zamiana, przewłaszczenie na zabezpieczenie, dziedziczenie testamentowe, zasiedzenie, ustanowienie użytkowania wieczystego itd.

| Zakresem ustawy objęte jest nie tylko _ klasyczny _ zakup nieruchomości w drodze umowy sprzedaży, lecz również nabycie nieruchomości na podstawie każdego innego zdarzenia prawnego, powodującego przejście prawa własności (użytkowania wieczystego) na cudzoziemca - darowizna, zamiana, przewłaszczenie na zabezpieczenie, dziedziczenie testamentowe, zasiedzenie, ustanowienie użytkowania wieczystego itd. |
| --- |

Ustawa obejmuje swoim zakresem również sytuację, gdy po stronie nabywcy nieruchomości występuje cudzoziemiec wraz z inną osobą, co do której nie istnieje wymóg uzyskania zezwolenia (np. cudzoziemiec jako małżonek obywatela RP, cudzoziemiec jako wspólnik spółki cywilnej)
.

Należy podkreślić, że zwrot _ nabycie nieruchomości _ należy interpretować w kontekście skutku rozporządzającego (zobowiązująco-rozporządzającego) tj. przenoszącego własność/użytkowanie wieczyste nieruchomości, a nie jedynie skutku zobowiązującego. Tak więc umowy przedwstępne czy warunkowe dotyczące nieruchomości (jak również umowa tzw. powierniczego (fiducjarnego) nabycia nieruchomości) nie wymagają dla swej ważności wcześniejszego legitymowania się zezwoleniem MSWiA. Umowy takie stanowią natomiast najczęściej podstawę do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do MSWiA i poprzedzają zawarcie umowy przenoszącej własność/użytkowanie wieczyste nieruchomości.

Obowiązku posiadania zgody na nabycie nieruchomości cudzoziemiec nie może obejść poprzez utworzenie czy nabycie polskich spółek handlowych, które byłyby formalnie właścicielami nieruchomości. Zgoda MSWiA jest bowiem wymagana również dla nabycia lub objęcia przez cudzoziemca udziałów (akcji) w polskiej spółce handlowej, jak również dla każdej innej czynności prawnej dotyczącej udziałów lub akcji, jeżeli w ich wyniku spółka będąca właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości położonych na terenie Polski stanie się spółką kontrolowaną (przy czym dotyczy to tylko ,,przejęcia" spółek, które są właścicielami/użytkownikami wieczystymi nieruchomości dla których nabycia Ustawa wymaga zezwolenia).

| Obowiązku posiadania zgody na nabycie nieruchomości cudzoziemiec nie może obejść poprzez utworzenie czy nabycie polskich spółek handlowych, które byłyby formalnie właścicielami nieruchomości. |
| --- |

Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wbrew przepisom ustawy (czy też nabycie udziałów/akcji spółki będącej właścicielem nieruchomości) jest nieważne z mocy prawa.

Zgodnie z art. 1 a ust. 1 Ustawy, zezwolenie na nabycie nieruchomości wydaje się na wniosek cudzoziemca (nie ma więc zezwoleń wydawanych z urzędu) jeżeli spełnione są określone przesłanki. Pozornie więc mamy do czynienia z decyzją związaną (czyli jeżeli spełnione są przesłanki, to organ musi udzielić zezwolenia). Biorąc jednak pod uwagę, że przesłanki te stanowią pewne klauzule generalne których spełnienie stwierdza dosyć arbitralnie organ, w praktyce zezwolenie zbliża się swoim charakterem do decyzji uznaniowej organu.

Rzeczonymi podstawowymi przesłankami nakazującymi udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości są :
1) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa;
2) wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzeczpospolitą Polską.
(dla wydanie zezwolenia niezbędne jest spełnienie obu przesłanek).

Ustawodawca nie pokusił się o próbę doprecyzowania pierwszej z przesłanek, pozwalając w tym zakresie organom administracji na własną interpretację każdej indywidualnej sytuacji. W zakresie drugiej przesłanki ustawodawca wskazał, że okolicznościami potwierdzającymi więzi cudzoziemca z Polską mogą być w szczególności :

• posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia;
  • zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej;
  • posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich (przy czym, jeżeli osoba taka będzie legitymowała się odpowiednio długim okresem to może okazać się, że w ogóle nie będzie musiała ubiegać się o zezwolenia, o czym w dalszej części artykułu) ;
  • członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców stanowiących osoby prawne lub spółki handlowe nieposiadające osobowości , kontrolowanych przez cudzoziemców;

(przy czym dla tych przesłanej Ustawa zastrzega, że powierzchnia nieruchomości nabywanych przez cudzoziemca w celu zaspokojenia jego potrzeb życiowych nie może przekroczyć 0,5 ha. Zapis ten jest o tyle kuriozalny, że należy z niego wnioskować, że Ustawodawca nie przewiduje sytuacji, aby cudzoziemcy spoza EOG mogli w Polsce budować swoje domy na działkach o powierzchni powyżej 5.000 m2)

• wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego, przy czym według Ustawy, powierzchnia nabywanej nieruchomości powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. To dalece niedookreślone kryterium pozwala organowi administracji wkraczać w sferę swobody przedsiębiorczości, arbitralnie rozstrzygając, jaka zdaniem organu jest _ odpowiednia _ powierzchnia nieruchomości dla charakteru działalności gospodarczej wykonywanej przez cudzoziemca.

Nie jest to jednak katalog zamknięty, tak więc cudzoziemiec może również w inny sposób argumentować istnienie jego więzi z naszym krajem. Zwraca uwagę okoliczność, że nie przewidziano wprost, aby związek taki dotyczył sytuacji, gdy cudzoziemiec jest członkiem organu nadzorczego przedsiębiorcy. W praktyce jednak nie ma przeszkód aby powołać się na tą okoliczność, jako potwierdzającą istnienie więzi z Polską.

Może się jednak zdarzyć, że nawet jeżeli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji byłby skłonny uznać, że dany cudzoziemiec spełnia powyżej określone przesłanki, to jednak będzie zmuszony wydać decyzję odmowną. Jest to konsekwencją tego, że Minister ten jest związany ewentualnym sprzeciwem Ministra Obrony Narodowej (względnie również sprzeciwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdy chodzi o nabycie nieruchomości rolnych). O wypowiedzenie się w kwestii ewentualnego sprzeciwu do MON (ewentualnie także MRiRW) występuje bezpośrednio Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po otrzymaniu wniosku cudzoziemca o wydanie zezwolenia.

Należy przy tym pamiętać, że sprzeciw wyrażany jest w formie postanowienia i podlega odrębnemu zaskarżeniu w drodze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (gdyż organem rozpoznającym sprawę w I instancji jest minister). Oznacza to, że w razie otrzymania odpisu postanowienia o sprzeciwie, cudzoziemiec nie powinien czekać na wydanie przez MSWiA decyzji odmownej i dopiero ją skarżyć, lecz w terminie 7 dni od otrzymania sprzeciwu zaskarżyć rzeczone postanowienie MON (MRiRW), składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 106 § 5 oraz 129 § 3 KPA w związku z art. 144 KPA.

W Ustawie zawarty jest katalog sytuacji, kiedy zezwolenia na nabycie nieruchomości nie będzie wymagane. Najszerszym wyłączeniem jest to oparte na kryterium podmiotowym, a mianowicie dotyczące cudzoziemców będących obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Dla tych podmiotów zasadą jest wolność nabycia nieruchomości położonej w Polsce, zaś wyjątkiem (sytuacje wymienione w ustawie) jest konieczność ubiegania się o zezwolenie. Dla pozostałych cudzoziemców (spoza EOG) zasadą jest natomiast konieczność ubiegania się o zezwolenie na nabycie nieruchomości, poza listą wyjątków przedmiotowych wskazanych w Ustawie.

| Wyjątki te dotyczą sytuacji : a) nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o własności lokali (wraz z przynależnym prawem własności/użytkowania wieczystego gruntu na jakim wzniesiony jest budynek, w którym znajduje się lokal). Oznacza to, że nabycie lokali mieszkalnych na terenie RP jest wolne dla wszystkich cudzoziemców, zarówno dla tych z Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jak i spoza (przy czym cudzoziemcy spoza EOG muszą się jednak ubiegać o takie zezwolenie, jeżeli lokal byłby położonych w strefie nadgranicznej). Istotne jest, że zezwolenie to dotyczy jedynie lokali o charakterze mieszkalnym. b) nabycia samodzielnego lokalu użytkowego o przeznaczeniu garażowym lub udziału w takim lokalu (wraz z przynależnym prawem własności/użytkowania wieczystego gruntu na jakim wzniesiony jest budynek, w którym znajduje się lokal), jeżeli jest to związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych nabywcy lub samodzielnego lokalu mieszkalnego. Tak więc zapis ten uzupełnia poprzednie wyłączenie,
rozszerzając je o garaże. Jednakże warto zauważyć, że wyłączenie to nie dotyczy lokali użytkowych o innym przeznaczeniu, np. lokali usługowych. Oznacza to, że nabycie takich lokali przez cudzoziemców spoza EOG wymaga zezwolenia MSWiA, c) nabycia nieruchomości przez cudzoziemca zamieszkującego w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 5 lat od udzielenia mu zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich - tak więc cudzoziemiec spoza EOG spełniający te wymogi (legalne zamieszkanie na terenie UE) będzie na gruncie Ustawy traktowany jak każdy obywatel państw członkowskich EOG. Należy więc zwrócić uwagę, że wyłączenie to nie dotyczy obywateli państw spoza EOG zamieszkujących legalnie na terenie Norwegii, Islandii czy Lichtensteinu (państw EOG nie będących członkami UE). d) nabycia przez cudzoziemca, będącego małżonkiem obywatela polskiego i zamieszkującego w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 2 lata od udzielenia mu zezwolenia na osiedlenie się lub
zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, nieruchomości, które w wyniku nabycia stanowić będą wspólność ustawową małżonków. Tak więc konieczne będzie ubieganie się o zezwolenie na nabycie nieruchomości przez małżonków w ramach wspólności ustawowej małżeńskiej, jeżeli jeden z małżonków jest cudzoziemcem spoza UE, który nie legitymuje się określonym (legalnym) okresem zamieszkania na terytorium UE).Należy ponownie zauważyć, że wyłączenie to nie dotyczy osób obywateli państw spoza EOG zamieszkujących nawet legalnie na terenie Norwegii, Islandii czy Lichtensteinu. e) nabycia przez cudzoziemca nieruchomości, jeżeli w dniu nabycia jest uprawniony do dziedziczenia ustawowego po zbywcy nieruchomości, a zbywca nieruchomości jest jej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem co najmniej 5 lat - należy zwrócić uwagę, że wyłączenie to nie obejmuje dziedziczenia testamentowego nieruchomości, jeżeli spadkobierca nie spełnia jednocześnie kryteriów pozwalających zaliczyć go do spadkobierców
ustawowych (na gruncie prawa właściwego dla spadkodawcy). f) nabycia przez ,,spółkę kontrolowaną" przez cudzoziemca spoza EOG (a więc zwolnienie to nie dotyczy nabycia nieruchomości bezpośrednio przez cudzoziemca ,,spoza EOG"), na jej cele statutowe, nieruchomości niezabudowanych, których łączna powierzchnia w całym kraju nie przekracza 0,4 ha na obszarze miast. Tak więc wyłączenie dotyczy jedynie nieruchomości nabywanych na cele statutowe (należy to rozumieć możliwie ściśle). g) zasadniczo nabycia nieruchomości przez ,,zagraniczne banki" w celu dochodzenia (zaspokojenia) swoich wierzytelności (roszczeń). Opisane powyżej wyłączenia od obowiązku ubiegania się o zezwolenie dotyczące cudzoziemców ,,spoza EOG" nie mają zastosowania do sytuacji, gdy nieruchomość położona jest w strefie nadgranicznej oraz gdy dotyczy to gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 1 ha. |
| --- |

W praktyce więc okazuje się, że przedsiębiorca - cudzoziemiec _ spoza EOG _, który ma zamiar prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Polski i w związku z tym zamierza nabyć nieruchomość, poza sytuacją określoną w pkt. f), w zasadzie zawsze będzie musiał ubiegać się o zezwolenie na nabycie nieruchomości gruntowej.

Ustawa nie definiuje pojęcia _ nieruchomości rolnej _, przy czym wskazuje, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) (tj. należy w szczególności należy pamiętać o wynikających z tego aktu prawnego ustawowych prawach pierwokupu nieruchomości rolnej).

Posługując się definicją _ nieruchomości rolnej _ wynikającą tylko z Kodeksu cywilnego otrzymalibyśmy bardzo szeroki zakres zastosowania, gdyż obejmowałoby on wszystkie nieruchomości które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Biorąc jednak pod uwagę wykładnię systemową, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie przyjęło zasadę, że nieruchomość rolną należy kwalifikować przede wszystkim w powiązaniu z przepisami prawa administracyjnego, w szczególności powołanej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

_ Problemem powstaje, jeżeli dla nieruchomości nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. _Stąd dla ustalenia charakteru nieruchomości jako rolnej (w rozumieniu Ustawy) podstawowe znaczenie mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie w planie nieruchomości na cele inne niż rolne (nawet jeżeli nieruchomość jest wciąż w taki sposób wykorzystywana, tj. nie nastąpiło _ trwałe wyłączenie z produkcji rolnej _) przesądza o tym, że nieruchomość nie ma charakteru rolnego.

Problemem powstaje, jeżeli dla nieruchomości nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ministerstwo stoi na stanowisku, że jeżeli nieruchomość położona jest na terenie, dla którego plan wygasł (lub planu nie uchwalono), decydujące znaczenie mają zapisy w ewidencji gruntów i budynków /rejestrze gruntów/. Jednakże gdy dla danego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o charakterze gruntu decyduje decyzja o warunkach zabudowy terenu określająca przeznaczenie tych nieruchomości na cele inne niż rolne.

Praktyka wskazuje, że sytuacja, gdy zapisy decyzji o warunkach zabudowy (określające przeznaczenie jako _ nierolne _) nie znajdują odzwierciedlenia w zapisach ewidencji gruntów (gdzie nadal figurują jako _ rolne _) może być jednak źródłem problemów interpretacyjnych, w szczególności wątpliwości notariuszy sporządzających akt notarialny.

Ponadto przepisów Ustawy nie stosuje się do nabycia nieruchomości w drodze przekształcenia spółek w rozumieniu przepisów Kodeksu Spółek Handlowych oraz do dziedziczenia ustawowego. Oznacza, to że nabycie nieruchomości w drodze dziedziczenia testamentowego będzie wymagać zezwolenia, jeżeli nieruchomość (bądź spadkobierca) nie będą wyłączeni spod tego obowiązku na podstawie powyżej wskazanych przepisów Ustawy (np. spadkobierca testamentowy jest jednocześnie _ osobą uprawnioną do dziedziczenia ustawowego _).

Co ciekawe, Ustawa przewiduje, że jeżeli cudzoziemiec, który nabył wchodzącą w skład spadku nieruchomość na podstawie testamentu, nie uzyska zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych na podstawie wniosku złożonego w ciągu dwóch lat od dnia otwarcia spadku, prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nabywają osoby, które byłyby powołane do spadku z ustawy. W konsekwencji trzeba przyjąć, że cudzoziemiec w drodze dziedziczenia testamentowego nabywa nieruchomość z mocy prawa i przez dwa lata, nawet nie ubiegając się o zezwolenie MSWiA, może tą nieruchomością rozporządzać.

| Cudzoziemiec w drodze dziedziczenia testamentowego nabywa nieruchomość z mocy prawa i przez dwa lata, nawet nie ubiegając się o zezwolenie MSWiA, może tą nieruchomością rozporządzać. |
| --- |

Na koniec należy podkreślić, że brak jest urzędowego formularza określającego wzór wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Ustawa wskazuje, że wniosek powinie określać: oznaczenie wnioskodawcy (cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie) i jego statusu prawnego, oznaczenie nabywanej nieruchomości, oznaczenie zbywcy, określenie formy prawnej nabycia nieruchomości oraz informację o celu nabycia nieruchomości.

Do wniosku załącza się dokumenty potwierdzające okoliczności wskazane we wniosku oraz okoliczności potwierdzające więź cudzoziemca z Polską. Szczegółowe informacje oraz rodzaje dokumentów, jakie obowiązany jest przedstawić cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zawiera Rozporządzenie MSWiA z dnia 26 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 925 poz. 94 z 2004 r. ze zm.). Zezwolenie określa osobę nabywcy i zbywcy, przedmiot nabycia oraz ewentualne specjalne warunki, uzależniające możliwość nabycia nieruchomości.

Zezwolenie ważne jest dwa lata od wydania, a opłata skarbowa od zezwolenia (złożonego wniosku) wynosi 1.570 zł. Przed wystąpieniem o zezwolenie cudzoziemiec może wystąpić o promesę (ważna przez jeden rok od wydania). W okresie ważności promesy nie można odmówić cudzoziemcowi wydania zezwolenia, chyba że uległ zmianie stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Opłata skarbowa od promesy to 98 zł.

Autor jest radcą prawnym i wspólnikiem w Kancelarii Radców Prawnych Casus Iuris V. Anweiler, P. Dębski E. Szantyr i Wspólnicy